一、中国选举法究竟存在什么问题
一、中国选举法究竟存在什么问题
选举法，顾名思义，是规范选举行为的法律。目前中国普遍出现的厌选情绪，不能不说与这部法律没有发挥作用有关。现在是，领导不愿意搞选举，觉得费时、费力、费钱，反正是形式；选民不愿意参加选举，觉得折腾了半天没有用。[22]如果选举法不能激发选民的选举积极性，中国的民主建设将会遭受挫折。单从法律规范层面上看，中国选举法至少存在如下问题：
（一）立法目的不明确
立法目的是一部法律的灵魂，通常表述在法律的第一条中，说明这部法律是用来干什么的。德国法学家耶林在描述立法目的时说道，“法律在很大程度上是国家为了达到一定的目的而有意识制定的”，“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的”，“立法者首先有了明确的立法目的。才能着手具体的立法活动，使整个立法活动围绕立法目的展开”。[23]在一定意义上，一部法律制定的怎样和实施的怎样直接是这部法律要达到怎样的目的的反映。
中国现行选举法的立法目的是什么，它又是如何规定的呢？选举法的第一条中说，“根据中华人民共和国宪法，制定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法。”这个条文是有缺漏的，它没有说明是根据宪法什么，简单的说根据宪法没有意义，因为所有法律都是根据宪法。因此，可以说中国选举立法的目的并不明确。实际上，中国选举立法的目的在于落实现行宪法第三十四条的规定，也就是保障公民的选举权和被选举权，从而在政治和法律上实现宪法第二条人民主权的规定。
保障公民的选举权和被选举权，从表面上看来好像是一个抽象的目的，但在法律的整体上它却是一个统揽整部法律的思想，一切不利于保障公民的选举权和被选举权的选举法原则和法律规范都应当被修改或者被摒弃。立法目的模糊的法律好比人晕乱了灵魂。中国目前选举中出现的许多问题，如选民厌选、选区划分的随意、“戴帽”选举、“暗箱操作”等，固然有选举法律规范不完善的原因，但是一部没有明确保障公民的选举权和被选举权思想的法律怎么可能不出现这些情况呢。选举法立法目的的不明确甚至于让人们误解这部法律根本就没打算保障公民的选举权和被选举权。这个结论显然背离了中国选举立法的初衷。
（二）法律原则欠缺
如果说选举法的立法目的还带有些政治属性，那选举法的基本原则表现更多的是法律属性。在法的内在结构中，法律原则的效力高于法律规范，当法律规范有缺漏和冲突时，可以直接适用法律原则。因此，法律原则在法律结构中具有承上启下的重要地位。选举法的基本原则一般规定在选举法的总则中。
中国现行选举法的基本原则根据学者们的一般归纳，主要有：选举权的普遍性、选举权的平等性、直接选举和间接选举并用、无记名投票，等。[24]这些归纳在一定程度上反映了我国选举法的真实状况。新中国自第一部选举法制定50多年来，这些选举基本原则经受了一定的考验和挑战，社会主义民主也有了一定的发展，但与人民的要求和期望仍存在一定的距离，与马克思主义追求的完全的普遍、平等、直接和秘密投票的选举还相距甚远。在建设社会主义政治文明和法治国家的时期，重新审视和构建中国选举法的基本原则显得犹为必要。
中国长期以来在总结选举的历史发展和批判资本主义选举制度的基础上，把选举权的普遍性当作选举法的第一原则。实际上，选举权的普遍性是选举发展到一定阶段的产物，它仍然在不断的完善之中。选举的要义在于政治参与和选贤与能，是人民通过投票的方式来选择他们的代表和领导人的活动，只有存在竞争才能保证选举的使命得以实现，竞争是选举的本质特征，没有竞争就没有选举。所以，竞争选举才是选举法的第一原则。综观中国选举法的立法和修改，显然对竞争选举原则还缺乏认识，竞争选举还没有成为中国选举法的基本原则。中国共产党人在抗日战争时期曾作过一些竞选的实践，此后竞选仅限于差额和等额选举的徘徊。由于缺乏竞争，选举中对候选人的介绍和投票也流于形式。很多人大代表和国家公职人员因为缺乏竞选的历练，当选相对轻松得多、容易得多，“得来全不费功夫”，所以，荣誉意识有余、责任意识不足，议政质量难以保证。目前中国出现的跑官要官、对上负责对下不负责的歪风，症结在于选举法中缺乏竞争选举原则的规定。
其次，中国选举法中虽然有关于选举时间、地点、结果等公开的规定，但在总则中还缺乏选举公开原则的规定。由于选举法关于选举公开规定的疏漏，虽然人大和政府有关部门做了大量保障公民选举权的工作，但仍然不能得到社会的广泛认同，在有些地方还给暗箱操作创造了机会。公开是公正的前提，阳光是最好的消毒剂。列宁曾经说过：“广泛民主原则要包含两个必要条件：第一，完全的公开性；第二，一切职务经过选举。没有公开性来谈民主是很可笑的”。[25]我们耳熟能详的是，一些国家选举时，由于媒体的帮助，选民们只需坐在家中，就可以观赏到每一位候选人的音容笑貌、举止风度，候选人的身世、经历、家庭情况甚至于家庭关系、夫妻关系是否和谐全部成了大家的自由谈资。实际上，在信息网络发达的今天，选举公开并不是技术层面做不到的事，而是愿意不愿意做的问题。中国选举法没有理由在这个问题上停止不前。
再次，即便是中国长期引以为自豪的选举权的普遍性原则，也由于忽视数千万流动人口的选举权而受到极大的冲击。中国选举法对犯罪嫌疑人、被告人及其他被限制人身自由的人的选举权的规定，也不尽合理。[26]选举权的平等原则由于选举法中农村和城市每一代表所代表的人口数的不平等规定让人诟病。长期以来一些学者把无记名投票等同于秘密投票也是不完全正确的，因为秘密投票包括秘密写票和投票两个方面。
选举法的基本原则是选举法立法目的的具体化和法律分解，是一国对现行的选举实际的宏观理论概括，从以上看出，中国选举法的修改由于缺乏理论上的准备，还没有回应这一实际。
（三）选举法调整范围有限
中国的选举从选举对象上可分为三种类型：各级人民代表大会代表的选举、国家机关领导人的选举、基层群众自治性组织成员的选举。中国选举法调整范围目前还仅限于各级人民代表大会代表的选举。由于不同类型的选举虽然在具体操作规范上有所差别，但在选举的指导思想和基本原则上应该是相同的，正是基于这一点，有必要把不同类型的选举法律统一起来，特别是把选举国家公职人员的选举法和选举国家代议机关代表的选举法统一起来，使国家公职人员的选举不再游离于选举的基本原则之外。
中国现行的选举规范主要渊源于：《宪法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》、《全国人民代表大会组织法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》、《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》以及各地方关于实施这些法律的地方性法规等。选举法律规范分散在众多的法律中，不利于人们准确把握选举的精神和原则。
因此，选举法的修改，应当通盘考虑整个国家的选举事务，制定统一的选举法典，使中国选举法，不仅规范人民代表的选举，也规范国家机关领导人的选举，还规范基层自治组织的选举。这对于推进社会主义法治和民主建设，无疑是一件很重要的事情。
（四）立法技术有缺漏
从立法技术上看，中国选举法存在如下问题：
1、新旧法律的衔接有缺漏。在法律层面上，现行关于人大代表选举的法律有两个：一是1979年颁布，经过1982年、1986年、1995年、2004年修改的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》；二是至今仍在适用的1983年制定的《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》。这个至今仍在适用的1983年规定的个别内容已经不合时宜，如它第四条规定：“因反革命案或者其他严重刑事犯罪案被羁押，正在受侦查、起诉、审判的人，经人民检察院或者人民法院决定，在被羁押期间停止行使选举权利”，与刑诉法的无罪推定原则相冲突。选举法的修改理应吸收1983年制定的《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》和其他部门法的进步成果。
2、选举法的法律结构有缺漏。现行选举法的结构是：第一章总则；第二章地方各级人民代表大会代表名额；第三章全国人民代表大会代表名额；第四章各少数民族的选举；第五章选区划分；第六章选民登记；第七章代表候选人的提出；第八章选举程序；第九章对代表的监督、罢免和补选；第十章对破坏选举的制裁；第十一章附则。从这个结构中可以看出：
（1）在选举中发挥重要作用的选举组织机构没有被单列。选举组织机构的法律主体地位不明确，它除了享有一定的权力外，还有哪些义务和法律责任缺乏规范，使得选举法中对选民义务规定有余，对其它法律主体义务规定不足。
（2）没有选举争议解决的机制。选举争议的解决显然不限于对破坏选举的制裁和难以发挥作用的申诉，选民对于选举争议应当还有权提起诉讼，而关于诉讼的程序除去选举法第28条选民资格诉讼的规定外，其它诉讼在我国选举法中没有依据。
（3）把选举程序仅限于投票计票环节。选举权和被选举权不仅仅是投票权，还包括选举参与权、推荐权和被推荐权、选举监督权和选举救济权等。所以，选举的程序，从选民登记和选区划分时就开始了。把选举程序限于投票计票是中国选举法的重大缺陷，它使得一些地方把选民的选举权和被选举权仅仅看作是投票权。
3、实施选举法的地方性法规的不一致。选举法中有“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本法可以制定选举实施细则”的规定，从表面上看来是授权各地方在选举法的框架下因地制宜规范民主选举，但实际上是各地方的地方性法规大量重复选举法的规定，并无多少地方的特殊性，在一定程度取代了选举法。而且，由于各地方立法的差异，造成各地选举差异很大。从各地方的地方性法规名字上可略见一般：《北京市区、县、乡、民族乡、镇人民代表大会代表选举实施细则》；《上海市区县及乡镇人民代表大会代表直接选举实施细则》；《福建省县、乡两级人民代表大会代表直接选举实施细则》；《广东省各级人民代表大会选举实施细则》；《广西壮族自治区各级人民代表大会选举实施细则》。
（五）选举程序不完善
选举程序是选举法原则的具体化，一个选举程序不严密的法律最终可能使选举法的基本原则形同虚设，实现不了选举法的立法目的。中国选举法在选举组织、选区划分、选民登记、候选人提名、竞选规则、投票计票、选举争议解决等方面的规定都有缺漏。
1、选举组织。选举组织主持选举活动的进行，是选举过程中最重要的组织机关，中国选举法却没有专章单列，仅在总则中用第七条一个条文规定。关于选举组织的产生、组成、权力和义务，是否应该中立和回避等都缺乏规范。[27]在一些地方，选举委员会成员直接当选为代表。[28]
2、选区划分。选区划分是选举的一个重要环节，也是被一般选民所忽视的。中国选举法仅在第五章用两个条文简洁表达。现实选举中选区划分的随意性非常严重。在一些地方纯粹是为了保证当地领导人当选而划分选区。如在广东南海市第十二届人大代表选举的选区划分中，市委办和市纪委、监察局、档案局四个单位划为一个选区，分了3个代表，市委正副书记和纪委书记当选。市政府办与7个公司划为一个选区，正副市长当选。市长助理为了避免与市长同一个选区，而分在其主管的局系统当选。其中市委办选区只148名选民，选出3名代表，另一只要为公司企业的选区2168个选民，才分配代表一名，二者相差为43倍。[29]这远比法律规定的城镇与农村选区每一代表所代表的人口数悬殊得多，但因为其隐蔽而没有受到重视。选区划分是否适当，直接关系到选举权平等性原则的实现，而现行选举法的修改完全无视选举实践中的这一混乱状况。
3、选民登记。现行的选举法对选民登记程序的规定过于简单，仅有第六章三个条文。各地的选举实践基本上是按照该地选举委员会的“办法”来进行的，操作颇不一致。由于中国社会经济发展迅猛，人口变动很大，现行选举法规定的选民登记方法，不仅工作量大，错登漏登的现象也非常突出。选举权和被选举权作为一种权利，由选民主动决定是否行使，采取自愿登记的方法有助解决目前选举中存在的问题。此外，还应当考虑流动人口的选民登记问题。选举法的修改理应回应这一现实，完善我国的选民登记程序。
4、候选人提名。候选人提名目前是选民对选举意见最大的一个环节，也是最易被暗箱操作或操纵的地方。这次选举法的修改回应了这一点，在直接选举增加了预选程序。[30]对照修改，可以发现，候选人的产生去掉了选民最厌恶的“反复酝酿”，保留了“讨论协商”。由于预选不是必定程序，如何确定多数选民意见仍然是比较模糊的地方。实际上，选举法中候选人提名问题不止于此，对于候选人的资格、候选人提名的方式等方面都还缺乏规范。
5、竞选规则。中国选举法不仅未把竞争选举当作选举法的法律原则，在法律规范中也回避竞争问题。和竞争略有一点关系的就是，允许“介绍”候选人，而且介绍的范围限制于“选民小组或者代表小组会议上”。[31]这次选举法的修改增加了一个“见面”，也就是在三十三条中增加，“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题”。尽管只是“可以”不是“必须”，但也是中国选举法在竞选问题上难得的一个进步了。面对选举实践中出现的“拉票”、有组织的竞选、发放宣传材料、筹措选举经费等，现行选举法修改视而不见，不能不说是一个遗憾。
6、投票计票。中国选举法对投票计票的规定也十分简单，没有制度性的保证秘密写票和秘密投票。由于一些选民对选区划分和候选人的提名有意见，投票在他们看来更多只是一个形式了。在选举实践中，大部分选民的写票都是公开的，甚至互相商量。其实，秘密投票原则的要求并不高，就是设立一个秘密写票间。而这个，选举法没有规定。
7、选举争议解决。在选举过程中，及时处理争议、维护正常选举秩序，具有重要意义。长期以来，中国选举法专章却只有一个条文规定“对破坏选举的制裁”，这种立法思路更多强调的是对法律责任的追究，而不是选举问题的解决。司法机关如何介入选举争议，没有程序性的规定。这次选举法的修改在“对破坏选举的制裁”章节中增加了若干文字，但无实质性的变化。[32]