二、中国选举法新修改的批评
虽然中国宪法中规定有公民的批评建议权，但学界对立法批评的仍然少见。中国推行法制建设二十多年来，已经制定了四百多部法律、九百多部行政法规、上万个地方性法规，以及为数更多的政府规章，但法律实施的情况并不是很好。一方面是法律法规的大量增多，一方面是公民对法律法规的陌生和麻木，尽管有年复一年的普法，社会对法律的认可程度并不高，公民的法律信仰也并无明显的增加。人们有理由对这种现象进行思考。有学者对此研究后得出结论，中国法之所以难行的一个重要原因是：“现今中国法律、法规和规章中，主要的法既不是良法也不是恶法，而是富有特色的笨法或劣法”。[33]现行选举法的立法目的是保障公民的选举权和被选举权，它当然不会是恶法，但它到底是良法还是笨法、劣法呢？人们不需要很多的法律常识和民主知识就可以从中国选举实践中得到判断。在现实中国选举中，选民增长的厌选情绪、懒得参加投票，真是中国人民主素质不高吗？是不是选民在“用脚投票”？
不需要用很多例子来说明中国人民对民主选举的渴望，“他们中的许多人因为追求选举时的民主和自由、追求建立公正的选举制度而作出了重大的牺牲，有的有家不能回，有的受到了迫害，有的被无理剥夺了选举权和被选举权”。[34]中国的立法机关理应正视老百姓对选举改革的期待，全面审查现行选举法中存在的缺陷，进行全面的修改，而不是敷衍了事。说敷衍了事也许言重，但请看看现行选举法修改的五项：
（1）第九条第一款第一项修改为：“（一）省、自治区、直辖市的代表名额基数为三百五十名，省、自治区每十五万人可以增加一名代表，直辖市每二万五千人可以增加一名代表；但是，代表总名额不得超过一千名”。原来的规定是：“（一）省、自治区、直辖市的代表名额基数为三百五十名，省、自治区每十五万人可以增加一名代表，直辖市每二万五千人可以增加一名代表；人口超过一亿的省，代表总名额不得超过一千名”。
这里仅仅是修改了一个语法错误，也就是原来的规定会给人得出一个荒缪的结论，“人口超过一亿的省，代表总名额不得超过一千名”，“人口没有超过一亿的省，代表总名额反而可能超过一千名”。
（2）第三十一条第一款修改为：“由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并交各该选区的选民小组讨论、协商，确定正式代表候选人名单。如果所提候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例，由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单；对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。正式代表候选人名单应当在选举日的五日以前公布”。原来的规定是：“由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并由各该选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，并在选举日的五日以前公布”。
其实，这个被普遍称赞的预选程序，并非制度创新，实际上是恢复1979年选举法的规定。1979年的选举法就明确规定：“如果所提候选人名额过多，可以进行预选，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单”，这一制度设计，事实上也是当年扩大民主的一大亮点。但1986年对选举法进行第二次修改时，删去了有关预选的规定，其理由是一些地方集中选民较困难、预选会增加选举工作量等等，然而正是这一变动，为一些地方操纵选举提供了机会。1995年对选举法再次进行修改时，在县级以上各级人大的间接选举中又引入了预选程序，在一定程度上恢复了这一制度设计。
现行选举法修改删除“反复酝酿”，保留了“讨论、协商”，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，恢复规定有条件进行预选。这种立法思路好像是既可以回避1979年选举法中预选的弊端，又可以回避现行选举法不预选的弊端，调和折衷，似乎是比较可行的。不过，让人疑惑的是，如果说因为原选举法中确定正式代表候选人的程序容易导致“暗箱操作”，那为什么不干脆把这个容易导致“暗箱操作”、不合理的程序完全删除，而要继续保留它，只在特定情况下才适用预选程序呢？“讨论、协商”和“反复酝酿”有什么不同？用什么标准判断是“较多数选民的意见”，是相对多数还是绝对多数，是全体选民中的“较多数”，还是参与提名的选民的“较多数”或者是选民小组中选民的较多数？预选的程序是怎样的，选举法为什么不规范预选程序，它与正式选举程序有什么不同，能不能干脆取消预选程序，直接把所有候选人纳入正式选举一次选举？[35]选举法的修改没能回答这些问题，修改的结果仍然解决不了对不公正产生候选人的质疑，也缺乏可操作性。
（3）第三十三条修改为：“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。但是，在选举日必须停止对代表候选人的介绍”。原来的规定是：“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。但是在选举日必须停止对代表候选人的介绍”。[36]
这个没有约束力的修改竟然被很多人叫好，说明人们对原来的选举法都快丧失信心了。这个修改是中国法律的特色之一，一个最基本的强制性要求在法律中被降低为选择性的规定，既然选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题，那选举委员会不组织代表候选人与选民见面也无须承担任何法律责任。代表候选人与选民见面，回答选民的问题，是代表候选人当选为人民代表的最基本条件，很难想象一个不愿与选民见面、不回答选民问题的人民代表会代表人民的利益。
中国人民代表大会制度最基本的一点就是，人大代表由选民民主选举产生，同时受选民的监督。按照人民代表大会制度的要求，人大代表与选民的关系应该是非常密切的。但实际上，一直以来，各地人大代表选举过程中往往存在着代表候选人多由组织推荐，选民对候选人情况不了解，候选人代表选民利益的意识不强，人大代表被当成一种荣誉，致使其职责意识淡薄，选民也无从监督人大代表是否履行了代表职责。
这个修改实际上还表明，中国选举法还不鼓励竞争选举，介绍代表候选人的方式还非常有限，没有回应基层民主选举中出现的代表候选人、自荐人自我宣传的新情况。如果今后的选举中继续出现贴海报、发传单、筹经费、组建助选机构，选举秩序失控怎么办？所以说，选举法的修改无视人民民主发展的现实和要求，回避立法难点，留下法律空白，也是一种不负责任。
（4）第四十四条第一款修改为：“对于县级的人民代表大会代表，原选区选民五十人以上联名，对于乡级的人民代表大会代表，原选区选民三十人以上联名，可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求”。原来的规定是：“对于县级和乡级的人民代表大会代表，原选区选民三十人以上联名，可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求”。
这个修改主要是针对个别地方出现新一届代表刚选出，新一届人民代表大会还未召开就有选民提出罢免要求，一些人大工作人员要求提高罢免代表的联名人数。[37]实际上，中国选民联名要求罢免的例子还非常少，与选民10人以上联名就可以提名代表候选人相比，原选区30十人以上联名已经是较多的人数。鼓励选民提出罢免应该与鼓励选民提名候选人一样，有利于密切人大代表与选民的关系，提高本来已经很淡薄的民主意识。“深圳麻岭罢免风波”和“株洲映峰罢免风波”起因于质疑选举的违法，原本应该提起确认选举无效之诉讼，而不是提起罢免案。两起风波最后都因有关部门的干预，部分撤回签名无疾而终。[38]由于没有法律依据，选民无法提起确认选举无效之诉讼，而提起罢免案，这本身就是选举法的缺陷之一，可是中国的立法机关却开错了药方，用提高罢免的门槛来减少罢免案。本文赞同一些学者的观点，“提高提出罢免的门槛不如规范选举程序”。[39]
（5）第五十二条修改为：
“为保障选民和代表自由行使选举权和被选举权，对有下列行为之一，破坏选举，违反治安管理规定的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的；
（二）以暴力、威胁、欺骗或者其他非法手段妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的；
（三）伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的；
（四）对于控告、检举选举中违法行为的人，或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的。
国家工作人员有前款所列行为的，还应当依法给予行政处分。
以本条第一款所列违法行为当选的，其当选无效“。
原来的规定是：
“为保障选民和代表自由行使选举权和被选举权，对有下列违法行为的，应当依法给予行政处分或者刑事处分：（一）用暴力、威胁、欺骗、贿赂等非法手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的；（二）伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的；（三）对于控告、检举选举中违法行为的人，或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的”。
这个修改在法律语言表述上比原来更准确了，增加了行政处罚的规定，把刑事处分改为刑事责任。把贿赂单列则嫌罗嗦了，应当通过法律解释解决其含义。没有改变由强调制裁到注重争议解决的思路，没有解决选举法在这方面存在的根本问题。
首先，这一章的名称应当叫法律责任。它不仅包括暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数、压制报复等违法行为，还应当包括选举组织、选区划分、选民登记等中的各种违法行为；法律责任的主体不仅包括选民和国家工作人员，还应当包括选举组织、各政党、各社会团体等。
其次，应当赋予人民法院对选举是否有效的最终裁判权，并具体规范裁判的程序。
从以上可以看出，中国选举法的新修改是不到位的，它没有回应人民厌恶虚假选举、进行真实而有意义选举的渴望，更没有把进一步扩大直接选举、缩小农村与城市每一代表所代表的人口数的比例、把国家领导人选举纳入选举法规范等建议列入选举法修改议程。为什么会出现这种情况，是令人深思的。
立法是一项崇高的事业，是立法机关的一项重要权力，同时，制定良法又是立法机关的神圣义务。中国立法法第五条规定，“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”。综观中国现行选举法的修改，它并没能做到立法法的要求。除了向各地人大部门征求意见外，没有像样的论证和讨论。[40]全国人大调研组早在赴广东调研之前，就已经透露本次《选举法》修正只是一次小改。[41]选举法修改一次不易，从立法规划的制定，到各地方人大的建议，再到全国人大的调研，是需要花去很多成本的，中国选举法的这种成本开销已经很频繁，从1979年制定，已经经过1982年、1986年、1995年、2004年四次修改了。修改选举法是十届全国人大的立法规划，如果这次修改不能满足人民的要求，可以预见，它的修改将继续列入十一届全国人大的立法规划。[42]立法就像修路，不能敷衍了事，修好一条路可以管很多年，而一条“豆腐渣”路用不了几年又得修，中国的立法机关能不能把选举法修得更好些呢？
三、应当如何完善中国现行的选举法
通过以上分析，本文认为，从全面完善选举法的角度看，应该大修。这个大修是全方位的：明确立法目的；确定选举原则；完善选举规范。本文把选举法的完善大致分成两个阶段：
第一个阶段，主要应当解决目前中国选举的形式主义问题，完善选举程序。先完善直接选举程序，再完善间接选举程序。选举的非法和流于形式的操作已严重伤害了人们对民主政治的期望，滋生了一部分公民对选举的厌烦和冷淡情绪。这个阶段的解决目标主要是，完善候选人产生、竞选的宣传和组织及经费、选区划分、选民登记、选举组织、选举争议解决、违法选举的法律责任等的规定，增加公开选举和乡镇领导人直接选举的规定。选举过程中的组织包办、暗箱操作，以及越来越猛烈的金钱腐蚀，已经开始挑战中国的民主选举制度。实现选举法修改的第一个阶段目标将进一步提高人民参与民主的积极性，从而使选举开始走向更加实质的民主。
第二个阶段，应当着眼于世界民主发展的潮流，吸取人类政治文明的先进经验，使中国的选举制度符合法治国家的要求。这个阶段的目标主要是：（1）制定统一的选举法。使中国的选举法，不仅规范人民代表的选举，也规范国家机关领导人的选举，还规范基层自治组织的选举。（2）进一步强调竞争和公开选举。防止暗箱和非法操作，使选举真正成为选贤与能的政治活动。（3）实现选举的平等原则。取消农村和城镇人口代表数的不平等规定，完善选区划分的规定，使每一个阶层的公民的利益都能得到适当的代表。（4）逐步实现从县级到省级直至中央的人民代表和国家领导人的直接选举。选举的远期目标的实现将使中国步入世界民主发展的潮流，人民当家作主的程度将达到较高的境界。
目前，最具挑战意义的是要有一部《县级以下人民代表大会代表选举法》，用它取代《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，随后制定《乡、民族乡、镇的人民政府领导人选举法》。这两部法律应当按完全的普遍、平等、直接、竞争和秘密投票的选举模式设计，其中第一部是体制内就可以完善的，创新的难度相对较小，无须修改宪法。随着中国直接选举范围的扩大和平等选举权的实现，《县级以下人民代表大会代表选举法》也就直接变为《人民代表大会代表选举法》，《乡、民族乡、镇的人民政府领导