向麦凯恩先生学习

                            司马南

【“国家第一”到底是不是普世价值？其实并不重要。普世价值也罢，共享价值也罢，共同价值也罢，基本价值也罢，普遍价值也罢，重要价值也罢……反正是有价值的罢。其价值存在的前提，便是这个世界还存在着国家，便是这个世界，国家作为全体成员的命运共同体，还没有消亡。】

人们常说，中国人对美国的了解，要远多于美国人对中国的了解。其实，并不尽然，比如对美国社会的“政治正确性”，很多国人就未必真了解。

在美国，有一个响亮的口号“国家第一”，美国人在使用习惯上，常常在其前边，叠加上充满感情色彩的“美国美国，”于是用起的时候就变成了“美-国，美-国！国-家-第-一”。

勿谓不信，有据为凭。　2008年美国共和党全国代表大会的政治口号就是“国家第一”，共和党提名的总统候选人麦凯恩在全国党代会上演说的主题亦为“国家第一”。不仅如此，四万多名（不是四千多人，更不是四百多人）共和党党员集会时，大会场正前方赫赫然悬挂“国家第一”的巨幅标语。这还不算，党代表们手里挥舞着标语牌，上面也写着“国家第一”。请大家想象一下吧，配合着总统候选人麦凯恩先生慷慨激昂的主题为“国家第一”的演说，场上该是怎样的激动气氛啊。“美国！美国！” 、“国家第一！”口号声此起彼伏，震耳欲聋。

有人可能会发现问题：两党相争，你死我活，此党喊出“国家第一”，彼党未必完全赞同吧？

不错，党争政治之下的美国政坛，阵线分明，常常闹得不可开交，杀红了眼睛的政治家，恨不能从对方的头发丝里窥出把柄，对方喊出竞选口号，岂肯轻易放过？但是，“国家第一”却是惊人的例外，两党均承认“国家第一”的政治正确性。“国家第一”不但是双方一致认同之“政治原则”，而且是双方声明践行之“行为准则”，也就是说，“国家第一”在美国政治家乃至国民心目中，根本无须怀疑。也正因为如此，当CNN举着着话筒就麦凯恩“国家第一”的理念，采访选民的时候，被采访者中竟无一人对此表示异议。

不知读者朋友想过这样的问题没有——“国家第一”，若是在中国喊出来会怎么样？“国家第一”也挂在人民大会堂做横幅，中国领导人作报告，将“国家第一植列入大标题，与会者也高喊“中国中国，国家第一”……

余料南方那两家报纸首先就不干了，首席评论兀然失笑，某君蹙眉恨不裂山，京城大哥惊呼不稼不祥，沪上酸朽哀鸣天不勤遣……

在某些人看来，在中国讲“国家第一”，在感情上理智上都是难以接受的。“国家第一”首先不符合“民主教”教义。其次，不符合他们奉为圭臬的自由主义、个人主义大师宣讲的原理。其三，“国家第一”，与他们一直唾骂的极端民族主义和民粹主义靠的很近。其四，“国家第一”若作口号，具有极大的动员力量，这正属于朱学勤教授厌恶、恐惧的“赤色喧嚣”。所以反击“国家第一”，某些人很有一点“理论深度”，前不久，某君还在报上撰文抨击之，伪称“国家第一”是功利主义的的东西，说即便国家干的都是好事，也属于可恶，系不符合民主教条的“目的论”。关于“国家第一”为什么可怕，他们的实践依据，据说来自二战德国，其理由是希特勒曾经把德国捧得至高无上。

这事情有些蹊跷了。“国家第一”果真如此不堪，为什么会在美国遭到朝野热捧呢？“国家第一”既然是纳粹的口号，美国崇尚“国家第一”，与纳粹的区别在哪里呢？为什么不见国内精英给出一点批判呢？这显然是一个不容划过去的严肃的问题，“反体制精英”“与“民主教信仰者”似有责任做出令人信服的解释。

遗憾的是，“反体制精英”与“民主教信仰者”从来就不肯给我们解释一个字，仿佛这事就没有发生过（老北京话“黑不提白不提了”），不但如此，他们还小心翼翼地在进口和传销普世价值的时候，做“选择性遗忘”动作：着意强调美式民主，美式人权，偏偏忽略掉“国家第一”。

质言之，“国家第一”是不是普世价值？如果是，南方周末为代表的传销大户为什么在进口普世价值的时候，偷偷卸了这部分好货？如果“国家第一”不是普世价值，美国举国拥护之、捍卫之、践行之，岂非一怪事？？

这个看似复杂，精英们三缄其口的问题，其实简单得不能简单了——此国家，非彼国家也。在某些人看来，美国固可“国家第一”，中国某些精英，就是喜欢帮着人家招呼”国家第一”。此国家，美国也；此精英，西崽也。

正因为如此，中国也讲“国家第一”，在西崽看来，是行不通的。岂止不行，简直大逆不道。侨居加拿大的赵大可先生，这一点看得很清楚，他将美国精英与某些中国精英做了对比分析，可谓入木三分：中国的西崽对中国民众说，“国家、道德的事再大也是小事，个人的事再小也是大事”； 美国精英对美国民众说，公众利益高于个人利益。中国的“精英”、买办对中国民众说，“牺牲自己造福别人是愚蠢的”；美国精英企图将一个贫富悬殊、种族对立、宗教冲突、政党对峙、利益分歧的社会在“国家第一、公众利益高于个人利益”的旗帜下搓合起来。

为什么会有如此差别？赵先生认为：“中国的精英、买办极力宣导、力图将中国社会演变成一个人人自私、个个拆庙、得势海捞、弱者自毙、内斗不已、纷争分裂的社会。”“中国的“精英”、买办把西方劣质有毒产品乔装解说成“灵丹妙药”推荐给中国社会，这表明中国的精英买办胆更大，心更黑，更不在乎商品信誉，更少国家认同，更少社会良知。”

美国人的“国家第一”原则，我看是个好东西。从正面看，美国完全是个值得学习的好榜样。

人家是全世界首富、首强、首脑，却居安思危，有强烈的国家意识，有豪迈的爱国激情，有扎扎实实的爱国行动。我们虽然建国60年社会进步有目共睹，但毕竟是一个发展中的国家，是一个几千万人还吃不饱饭的脱贫包袱依然很重的国家，是一个人均GDP排在世界100位以后的的穷国，是从北京、上海等大城市开车出去不足一小时，即见贫穷、寒酸、破败、落后之象远未彻底改变的古老的农业国，是宝岛台湾尚未收回，国土至今仍在分裂，统一大业尚未完成历史伤口未愈合之国，是此前被列强欺负了100多年，今天列强威胁未消，“列弱欺负”无奈（周遭部分小国或窥或夺我国家资源），国家安全隐患时时作痛必须枕戈待旦之国……今天的中国，无比需要以爱国主义为核心的民族精神，无比需要同仇敌忾“合群以振”（张之洞语），但是，令人不解的是，今天讲爱国主义竟要小心翼翼，因为在某些精英的笔下，爱国是”民粹主义”、“极端民族主义”的同义语，爱国者常常被骂为“爱国贼”。“用真诚赢得世界”（胡锦涛语），令全体中国人扬眉吐气充满无限民族自豪感的奥运会，在他们的笔下不过是“一块遮羞布”，改变中国积贫积弱的历史，给中国人民留下宝贵遗产，巍巍昆仑般的领袖毛泽东，在他们的报纸上被任意羞辱，写满无数可歌可泣英雄故事，彪炳青史的中国革命的历史功绩，或被丑化，或被篡改，或被贬低，或被恶咒，或被戏说……

更要命的是，小康才及，复兴大业路行只几步，突出的社会矛盾和问题接踵而至，国际国内险象环生。借着这些矛盾和问题，善攻心者兵伐其上，取攻我心战术，搅得我们过去本来很清楚的问题，今天也犯起糊涂啦。国家利益是否高于一切？公众利益是否高于个人利益？今天居然争论不已。大灾临头，教师弃学生而逃，声称母亲也不救，可以当“自由主义的思想烈士”，连刃八警，滥杀无辜，残忍的刑事犯罪嫌疑人，竟被宣传成宁死不屈的武林刀客……

当然，美国的“国家第一”，有一部分我们是学不来，也不该学，更不忍学的。美国赤裸裸地将国家利益，凌驾于他国人权之上，将国家利益，凌驾于他国主权之上。从以下三个角度看，美国的“国家第一”，绝对是个坏榜样。

——美国，三句话谈不拢，动辄诉诸武力威胁，刀兵相见，炸你家一个稀巴烂，籍普世价值，推民主人权，恃强而凌弱，习之以为常；

——美国，对全世界的资源，巧取豪夺，奢侈消费，打着饱嗝剔着牙缝，颐指气使，牛B哄哄，富贵而益骄，自遗其恶咎；

——美国，借本币作世币，炒美元控石油，滥用虚拟，买空卖空，打包裹毒，诈取私利，贻祸世界，祸惹大了，又异想天开，动员全世界为其买单。

“国家第一”到底是不是普世价值？人们尽可以自行理解。它到底是什么价值，其实并不重要，普世价值也罢，共享价值也罢，共同价值也罢，基本价值也罢，普遍价值也罢，重要价值也罢，反正是有价值的罢。

其价值存在的前提，便是这个世界还存在着国家，便是这个世界，国家作为全体成员的命运共同体，还没有消亡。

感谢麦凯恩先生的关于“国家第一”的主题演讲，在爱国主义方面，麦凯恩先生毫无疑问是我们学习的榜样。

记得苏霍姆林斯基讲过，“热爱祖国，这是一种最纯洁、最敏锐、最高尚、最强烈、最温柔、最有情、最温存、最严酷的感情。一个真正热爱祖国的人，在各个方面都是一个真正的人”。

今天，是我们的祖国59周年国庆日，有感而发，作文以贺。

（2008年10月1日星期三）

两千多年来，县制在中国行政区划体系中占据着非常特殊的地位。在数不清的朝代更迭与动乱循环中，县的建制基本稳定，总数一直保持在一千多个，而不管在它上面的郡、州、府、路、道、省是如何变动不定。在发展相对缓慢的农业社会中，县长期担负着基层政权的职能，所以县官也被叫做“亲民官”、“父母官”。进入二十世纪后，在现代化浪潮冲击下，行政区划如同其他政治制度，已经发生了并正在继续发生着巨大的变化。现代化是广泛而又深刻的社会变迁，包括工业化、城镇化、民主化、行政效能化等许多方面。县制在现代化进程中面临怎样的前途：兴耶？废耶？存耶？亡耶？本系列论文将从历史上的县制谈起，然后分析它在二十世纪中的演变与兴革，最后对其未来走向给出一个明确的建议。

    一、 从封建到郡县

    从古代到清季的中国学者一般以封建制与郡县制对称，将“废封建”、“兴郡县”视为中国制度变革的一大关键。直到章太炎、梁启超仍然是这样认识的。十九世纪末，梁启超在《论中国与欧洲国体异同》一文中说，二者的相同点是它们都依次经历了家族时代、酋长时代和封建时代，相异点则表现在：欧洲自统一的罗马帝国崩溃以后仍为列国处于分裂状态，而中国自秦汉以来却永为一统，虽难免涌乱一时，终不能构成列国之形，也就是说进入了两千年的“统一时代”。一统有利于安民，列国则由于竞争而能发扬民气，因而以郡县代封建也就成为中国文明相对于欧洲文明的一大特色。1进入二十世纪二三十年代后，受苏联学者及布哈林、斯大林等苏共领导人鼓吹“五阶段论”的影响，崇奉斯大林主义的中国学者不再重视封建与郡县的时代之分与制度之别。毛泽东在《中国革命与中国共产党》中认为，中国自从脱离奴隶制度进到封建制度以来，封建制度一直延续了三千年左右。2把两千多年的郡县制度和一千来年的封建制度混为一谈。郭沫若则断定“中国的社会固定在封建制度之下已经两千多年”，封建制度不是始于西周初年的分封，而是在周室东迁以后，特别是在秦始皇废封建以后，才转入“真正的封建制”。嵇文甫曾表达了当时一般学者的感觉：“郭先生有一个最奇怪的论断，就是说秦始皇是中国封建社会的完成者。他不承认西周的封建制度，他说东周才是从奴隶制向封建制过渡的时代，而秦汉以后才完成是真正的封建社会。”所有各派论中国社会史的，不管如何看待秦始皇以后的中国，“但是秦始皇对于封建制所起的作用，是破坏的而不是完成的，这一点他们大家都没有什么异议。现在郭先生根本翻过来了。”3郭沫若斩断中国学术传统，执意用“五阶段论”的模式来套裁中国历史，他的观点在1949年尤其是“文革”以后被奉为正统，写入了各种历史教科书。现在，多数中国历史学家已经摆脱了“五阶段论”的束缚，重新根据“封建”一词的古义来阐释中国封建制度。4

    按照梁启超家族时代、酋长时代、封建时代、统一时代的历史划分，中国古代国家始于封建时代。近年来，历史学家提出了“中国早期国家”的概念，认为其诞生要大大早于西周封建，中国早期国家在夏商时期已经存在了上千年。5在此基础上，笔者提出中国古代国家发展的三阶段论：萌芽期国家——邑国，形成期国家——封国，成熟期国家——帝国。

    国的最初字义是城，是邑。考古学家认为，国家的诞生是与“城市革命”联系在一起的。萌芽期国家就是城市国家。一个城邑就是一个国家，一个国家也只有一个都城。《说文》称：“邑，国也。”古文献中“西邑夏”（《礼记·缁衣》引《尚书》）即西国夏（相对东国商而言）；“大邑商”（见《尚书·多士》及甲骨文）即“大国殷”（《尚书·召诰》）。张光直指出：三代最早建国的都城名称即是朝代名称。6建都即意味着建国。当时还没有领土的概念，都城建在哪里，国家就在哪里，都城迁移了，国家也就迁移了。

    “封” 最初与“丰”是同一个字，在甲骨、金文中均为“封土成堆而植树木于其上之形”。7《周礼·地官·司徒》：“辨其邦国都鄙之数，制其畿疆而沟封之。”疏曰：“而沟封之者，谓于疆界之上设沟，为封树以为阻固也。……封，起土界也；穿沟出土于岸，即皆为封。”封国也可称为邦国。《说文》：“邦，国也。”但邦国之国与邑国之国有不同的历史内涵。邦字从丰从邑，说明此时的国家已经是既有都邑又有土界畿疆的领土之邦。之所以说封国是形成期国家，因为封国的领土还很不确定（这与帝国时代如西汉早期的王国不同），既有犬牙交错的飞地，又有持续不断的扩张。从西周早期分封到春秋后期，许多封国从单邑之国发展成多邑之国，也有更多的封国被其他封国鲸吞灭亡。更重要的是，在实行封建等级制度的近千年中，国家主权的归属是不明确的，而且一直在流变之中。到战国后期，最终形成主权国家的既有自外于周王朝的楚，也有曾经是周王朝诸侯国的齐、燕、秦，还有从晋国的卿大夫采邑发展起来的魏、赵、韩。

    人们通常把秦始皇灭六国作为帝国时代的开端，其实也可以从战国后期算起。前者开启了统一的帝国时代，后者则是分治的帝国时代。即使在统一帝国建立后的二千多年，也曾有一些分治时期穿插其间。帝国的特征是王权专制的确立，领土疆域的确定，以及多层级官僚组织的成熟。

    从行政区划、行政治理或者说中央与地方关系的角度来说，中国古代萌芽期国家主要施行贡牧制度，形成期国家主要施行封建制度，成熟期国家主要施行郡县制度。

    亨利·莱特指出：“‘复杂的酋邦’可能在条件优良的孤岛上存在，但如果它们不划入一个较大的系统之内，它们似乎便不会进一步演化成国家。”8国家形成的基础是有广泛而稳定的财政来源。《史记·夏本纪》记载，夏禹时“执玉帛者万国”；又称，“自虞夏时，贡赋备矣”。这样便具有了从酋邦演化成为早期国家的条件。夏禹通过“巡狩”（《史记·夏本纪》）和“朝觐”（《孟子·万章上》）的方式征收贡赋，但当时大小“诸侯”数以万计，要想逐一征收，连大禹这样勤政能干的君王也是办不到的。《史记·五帝本纪》说禹“定九州，各以其职来贡，不失厥宜。”《汉书·郊祀志》：“禹收九牧之金，铸九鼎，象九州。”《尚书·禹贡》并列举了九州的名称、地域及其贡物。不能说《禹贡》完全是战国以后学者的捏造，因为九州之说有更早的文献和考古资料的支持。春秋前期的《齐侯钟》铭文：“咸有九州，处禹之堵。”《左传》襄公四年引《虞人之箴》：“茫茫禹迹，画为九州。”根据《礼记·曲礼》，“九州之长，入于天子之国曰牧。”牧有朝觐之意，一旦行此礼仪，即确定了“州长”的权位。州牧代天子之国在本州地域内征收贡赋，当然同时也为自己牟取利益。天子之国、州牧之国、“执玉帛者万国”，构成国家萌芽期的邑国等级结构。起初，天子、州牧的地位是不稳固的，舜、禹、后羿都是由州牧而上升为天子，禹也曾想把天子之位禅让给益，少康中兴以后，夏王朝才巩固了统治的权力。

    国家统治权需要神权的庇护和支撑，所以夏禹要“铸九鼎”、“修社祀”，“郊社所从来尚矣”（《史记·封禅书》），商王朝要把自己的祖先神抬高为至上神（上帝），而以其他部族的祖先神配飨。只有殷王“大享于先王时”，群臣之先祖才能“从与享之”，殷王通过垄断祭祀的权力来“壹民心”。（《尚书·盘庚上》、《管子·国准》）。《诗经·玄鸟》云：“古帝命武汤，正域彼四方。”《商颂·殷武》称：“昔有成汤，自彼氐羌，莫敢不来享，莫敢不来王，曰商是常。”《楚辞·天问》提到“成汤东巡”，甲骨文中有许多商王巡狩或“省方”、“循方”的记载，或者“使人”代己完成巡狩所要达致的目标。还有许多卜辞载有“来某物”、“氐某物”、“工某物”、“入某物”，明确记载了某一方国的进贡物品及其数量。

    “封建”一辞，最早见于春秋时富辰之说：“周公吊二叔之不咸，固封建亲戚，以藩屏周。”（《左传》僖公二十四年）其具体内容即众仲所云：“天子建德，因生以赐姓，胙之土而命之氏。”（《左传》隐公二十四年）“诏赐册命”（现存之《康诰》既为一例），“受民受疆土”（金文《大盂鼎》）。按照杨希枚的解释，就是向亲戚功臣赐以“异族遗民及封土而另成一个氏族或诸侯邦国”。9虽然考古学家已经在广阔的地域范围内发掘了一些商城遗址，但商代究竟有没有封建制度，于文献无征。周王朝通过军事殖民方式，在黄河、海河、汉水乃至长江流域大规模地“封建亲戚”，显然比夏商王朝依赖没有血缘关系的州牧和方国，基础更加稳固。“封建亲戚”是自上而下的一整套制度，晋大夫师服说：“吾闻国家之立也，本大而末小，是以能固。固天子建国，诸侯立家，卿置侧室，大夫有贰宗，士有隶子弟，庶人、工、商各有分亲，皆有等衰。是以民服事其上，而下无觊觎。”（《左传》桓公二年）在周王朝鼎盛期，诸侯家室疆域采邑的大小，都城宫殿的规模，都有严格的限制；而到了礼崩乐坏的春秋时期，下不再服事其上，一些诸侯、卿大夫的领土、臣民与财富都超过了作为天下共主的周王室。

    根据恩格斯的学说，国家建立的一个标志是产生出以维护法律为职责机关——公共权力，另一个标志是社会制度从以血族团体为基础过渡到以地区团体和财产差别为基础。10“早期国家”理论则突破了恩格斯的国家定义，因为从血族团体向地区团体的演化是一个非常漫长的过程。国家萌芽期的邑国，基本上还是一种血族团体。国家形成期实行的封建制度，则是一种半血缘半地缘的社会制度。从文献与金文资料来看，周初封建诸侯，在所封国土上一般有三种居民，一是以文武周公的姬姓子弟及功臣之后为主的贵族统治阶层，二是被迫跟随周人殖民的已征服的“大商之众”（《逸周书·祭公》），三是所封之地的土著居民。《诗经·大雅·崧高》述周王命申伯“式是南邦，因是谢人，以作尔庸”，文献中常用“因”来表示以土著作为仆庸臣民。在诸侯国中，国人与野人（君子与小人）之分是最重要的社会区分。商遗民由于具有较高的文化，大概和周人一起住在城里，同属国人之列。在早期周代金文中，“保我万邦”又作“保我万宗”，11可见对于姬姓贵族来说，邦国也就是宗族，血缘宗法组织作为王朝的统治机构，保存十分完好。“庶人庶士无庙，死曰鬼。”（《礼记·祭法》）说明在民间则压抑血族祭祀团体的形成。一些大宗巨室在权力斗争中失败，从国中流诸四野，如《左传》襄公二十七年载，“崔氏之乱，申鲜虞来奔，仆赁于野”，原来的血缘组织也就不复存在了。作为地缘团体的郡县首先是野人、庶人中的一种组织。钱穆认为：“内废公族，外务兼并，为封建制破坏、郡县制推行之两因”。12

    “县”作为行政区划名称，有人说来源于“寰”字，有人说来源于“悬”，但都是与“国”相对而言，是畿内国外，寰城悬设的鄙野之邑。《国语·周语》：“国无寄寓，县无施舍；……国有班事，县有序民。”二者界限分明。《周礼·地官》：“县士掌野。”《左传》昭公四年：“山人取之，县人传之，舆人纳之，隶人藏之。”童书业认为，舆人、隶人皆在国内，山人、县人则在郊外。13《左传》昭公二十年载，晏子对齐景公说，“县鄙之人，入从其政”，不合宗法贵族政治的传统。根据注疏家言，郡县最初或可视为计算土地、兵员的单位。赵简子曾于出兵誓师时悬赏：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡，士田十万。”（《左传》哀公二年）杜预注云：“《周书·作雒篇》：‘方千里，分百县，县四郡。’”孔颖达疏：“方千里者，为方百里百，千里百县，则县方百里。计成方十里出车一乘，县方百里则出车百乘。……上大夫受县，县则为百乘之家，得进为卿也。县有四郡，郡方五十里，下大夫得此五十里之采邑。”士田十万则相当于得方十里之采邑。这样一种理想的状况与实际的郡县建制不可能完全符合。郡起初大概是比县距离国都更远的邑，是地广人稀的边陲，从军赋单位来考虑，确是“郡小县大”，但处在外围的郡比畿内的县开发潜力更大，随着荒地的开垦、人口的蕃殖，战国后期作为边境军区的郡最终成了县的上级行政单位。郡制创于三晋，后被秦、楚采用，秦始皇灭六国后才普遍行之于中国全境。县的设置通过了多种不同的方式。灭国置县，如秦武公“伐邽冀戎，初县之”（《史记·秦本纪》）；楚文王“伐申”、“灭息”后“实县申息”（《左传》庄公六年、十四年，哀公十七年）。楚国对敌国俘虏的处置措施有二：一是迁徙或放逐其国君和近臣，改其地为县，另任命县尹以治之；二是允许原有的宗庙社稷存在，将国君改封为县尹，使臣事于楚。春秋时期楚国可考之县有十七个，其中十五个是由灭亡了的邻国改建的。14割让置县，如晋惠公愿意将“河外五列城”割让秦国为郡县作为后者援助其返国的代价。（《国语·晋语二》）以上是钱穆所谓“外务兼并”的结果。分田置县，如《左传》昭公二十八年载，晋灭祁氏和羊舌氏，“分祁氏之田为七县，分羊舌氏之田为三县”，这是钱穆所谓“内废公族”的一个例证。聚乡置县，商鞅变法时“集小都乡邑聚为县，置令丞，凡三十一县”。（《史记·商君列传》）这是把各式各样的小邑聚集到县的统一行政区划中来。战国时期各国争相招徕“新氓”，开荒扩土，由此形成的新居民点已经与血缘毫无关系。《庄子·则阳》云：“丘里者，合十姓百名而以为风俗也。”《战国策·秦策一》中张仪谓之“杂民之所居也”。

    早期的县设县尹、县公、县大夫等统辖县政。不论他们是由被灭之国的国君改封，还是由所属之国的国君任命贵族担任，在相当长的一个时期中曾是世袭之职。但是，他们只有守土之责，而无专土之权。与私人采邑不同，县的治理者必须直接听命于国君，接受国君的调遣。《左传》成公六年：晋侵蔡。楚“以申息之师救蔡”。晋人曰：“成师以出，而败楚之二县，何荣之有焉！”遂班师。可见申息二县之师在楚国对外战争中扮演着主力的角色。所以当楚令尹子重“请取于申吕以为赏田”时，申公巫臣说：“此申吕所以为邑也，是以为赋，以御北方，若取之，是无申吕也，晋郑必至于汉。”（《左传》成公七年）可见楚之立县，旨在加强中央集权的国力，应付日益频繁的对外战争，而置县与锡采的矛盾，也由此激化。建立县制的目的，被以上的事实和议论，揭示得明明白白。15商鞅变法秦国普遍推行县制后，作为一县之长的县令、县长、县啬夫不再是世袭贵族，而是由国君随时任免的行政官吏；他们不是在本县“食税”，而是领取定额划一的俸禄；他们负责征集并向中央缴纳赋税、输送兵员，遇事无权独立处置，必须报请国君处理。郡县制与郡守县令官僚化的成熟，是统一帝国在中国得以长期确立的关键。到帝国时代，从血族团体到地区团体的历史过渡方告完成。除皇族试图保持万世一系的血缘连续性外，所有国民都已成为郡县体系中的编户齐民，连刘备这样的宗室之后也已沦为普通百姓。商鞅变法后的秦制甚至不允许大家庭的存在，“秦人家富子壮则分家，家贫子壮则出赘”（《汉书·贾谊传》）。帝国时代的封建只是一种历史的化石和点缀，汉武帝之后的王侯不过“食税而已”，并不具有统治的权力。

二、帝国行政体系中的稳定单元

    在帝国行政体系的各级地方建制中，县是最稳定的行政单元。秦代在全国统一实行郡县制。汉代基本上继承了秦制，但西汉时在郡之上或相当于郡一级还设有王国，到东汉末，本来作为监察区设置的州演变成郡之上的最高地方建制。魏晋南北朝实行州郡县制，州和郡的数量不断增加，有的时候一州只辖一二郡，一郡只辖二三县。隋代取消了郡制，实行州县制，隋炀帝大业三年改州为郡。唐代复改郡为州（首都及别都所在的州称府），又在州上设道，以后在道的基础上形成了藩镇割据。宋代不设道而设路，路下为府、州、军、监，再下面是县。元代的行政建制最为混乱，既有省—路—府—州—县五级制，又有省—府—州—县四级制，还有省—府（州）—县三级制。明代以省—府—县制为主，个别情况下也有省—府—州—县制、省—州—县制和省—州制。16清代统一实行四级制：省下面是道，道下面是府和直隶州、直隶厅，再下面是县，府除了辖县外还管辖相当于县级的散州和散厅。程方认为，表面的看法，地方行政机关的层级，有两级的，亦有三级的，甚至有四五级的，但细加剖析，大率各朝地方政制都保持二级制的精神，或者说，其中仅有两级是根干的、固定的，成为正式的地方行政机关；而其他之所谓‘“级”，只是枝叶的、游移的，皆为从中辅导监督的组织。17不管县以上行政建制的名称、层级、辖域如何变化不定，县作为帝国行政体系的基石，地位始终稳固。

    秦代估计有县一千上下，此后历朝设县均在一千以上、二千以下，政区设置最滥的南北朝也不超过1800个。西汉末年有1587个县（含县级单位），清嘉庆二十年有1549个县级单位，数量上几乎没有增减。延续数百年至千年的县比比皆是，有二千多年历史的县不在少数，而其中一些县从秦朝至今从未改名，甚至连治所也没有迁移过。18据不完全统计，我国现今的县名，仍有59个同秦代使用的名称完全相同。19但是，县制的稳定只是相对而言，县数量的不变不等于分布的不变，县辖域的大致稳定不意味着人口的稳定。

    西汉末年与清代中期的县级单位数量相同，但两个朝代的国土面积不同，而且人口分布的情况也不同。在西汉时期，长江以南的广阔领土尚未得到开发，在这些地方设立的郡县还很少。因此当时在中原人口稠密地区设立的县显然要比清代的县面积小而数量多。县的幅员，秦制规定“大率方百里，其民稠则减，稀则旷。”（《汉书·百官公卿表》）这意味着在当时的交通条件下，一日之内可由县治抵达县境内的各邑落。由于交通状况此后长期没有得到改善，为了统治的便利，县所管辖的范围也就大致上没有变化。

    银雀山竹简《库法》云：“大县百里，中县七十里，小县五十里。大县两万家，中县万五千家，小县万家。”根据《汉书·百官公卿表》，县置令长，“万户以上为令，秩千石至六百石；减万户为长，秩五百石至三百石”。如果以万户为县的平均规模，那么人口约为五万，相当于现在较大的乡的人口。在战乱时期，县的人口大幅度减少。西晋时四等县不满五百户，五等县不满三百户；《北史·甄琛传》称“边外小县，所领不过百户”；北宋初规定只设主薄的县四百户以下；均相当于现在行政村的人口。20进入清代后县的人口稳步增加。以河南省密县为例，汉代置县，名称沿用至不久前撤县改设新密市，明代有户3811，人口32267；到1861年，增至户三万多，人口约十三万；现在的人口则超过了七十万。21据1985年统计，平均每县人数，河北是36.74万人，山东67.8万人，江苏97.17万人。22根据2000年第五次全国人口普查的数据计算，包括边远少数民族地区在内，平均每个县级政区的人口为44.12万人。23显然，当代的县与帝国时代的县已不可同日而语。

    三、后期农业社会中的基层政权

    费孝通说：中国“在过去县以下并不承认任何行政单位。知县是父母官，是亲民之官，是直接和人民发生关系的皇权的代表。”24这里所说的过去并不是自实行郡县制以来的两千多年，而是自宋朝以来的一千多年。

    中国自早期国家诞生到清帝国灭亡，一直处于农业社会的历史发展阶段，虽然夏商时期耕作、畜牧、狩猎、采集在社会生产中各自所占比例尚待进一步的研究。笔者把漫长的中国农业社会分为三个阶段。早期农业社会是兵农一体的社会，农夫同时也是战士，农业生产同时也是军事后勤准备，国家通过对劳动力和土地的双重控制牢牢地掌握着农业生产、分配和消费的全过程。这一阶段一直延续到东汉后期。中期农业社会是兵农分离的社会，国家通过募兵制、军屯制、府兵制、世兵制等，把服兵役的义务限于占人口一定比例的兵户、军户，这样对普通农户的控制势必有所放松，但是土地仍然属于国有，对农户通过授田制的方式分配和再分配土地的使用权。这一阶段终结于宋朝。后期农业社会普遍实行了土地私有制，并通过经济货币化的发展和“一条鞭法”等税赋制度的改革，逐步免除了农户的劳役之苦。只是到了这个时候，县衙门才成为农业社会中的基层政权, 才有费孝通所谓“人民对于‘天高皇帝远’的中央政府极少接触，履行了有限的义务后，可以鼓腹而歌，帝力于我何有哉！”。

    秦汉时期，在县下有乡，乡下有里。里和乡作为政权组织的历史比县还要长，可以追溯至西周时期。《尚书·毕命》云：“康王命作册毕，分居里，成周郊”。此时的里已经是一种行政建制，设有“里君”、“里人”一类的主管官员。到春秋早期，乡已经是一种相当普遍的建制。在兵农一体社会中，县曾经发挥过重要的军事职能，战时一县须出战车百乘以及与之配套的步兵。乡、里也具有类似的军事职能，据《国语·齐语》所说，管仲推行乡里制度，正是为了达到“卒伍整于里”的目的，使里中同伍之人“居同乐，行同和，死同哀”，“守则同固，战则同强”。战国后期和秦汉帝国在全体男性国民中普遍实行二十等爵制，实际上是一种全民动员制度和预备役制度。兵农一体社会需要有从上到下的严密组织，平时管理民政，战时管理军政。根据《汉书·百官公卿表》和出土的《尹湾汉墓簡牍·东海郡吏员簿》，秦汉时期的乡设有秩、嗇夫、乡佐、游徼等官员，其中乡有秩的禄秩是百石，啬夫、乡佐等则是斗食少吏。顾炎武说：“汉时……爰延为外黄乡啬夫，仁化大行，民但闻啬夫，不知郡县。”（《日知录集释·乡亭之职》）

    东汉后期取消了郡国常备军，废止了正卒更番，此后又经过几百年的战乱和人口锐减，秦汉帝国盛极一时的乡里制度随着兵民一体社会的解体而逐渐趋于消亡。考古学家从出土的居延汉简中发现了汉代戌卒和田卒的名簿，这些名簿沿袭一定的格式。通常的记载按郡、县、里、爵、姓名、年龄的顺序构成，有时省略郡名或者县名，偶尔二者俱省，但从不省略里名。当时的用语把这种格式称为“名县爵里”或者“县爵里年姓”。25 由此可见，乡里在当时起着重要的作用。而隋唐以后的籍贯只说到县，表明由于乡里制度和民爵制度的消亡，“爵里”已经成为历史的陈迹。隋朝将官员的任免权集中到中央吏部，从此朝廷命官止于县一级。隋文帝开皇十年废“乡正”。（《隋书·李德林传》）唐“贞观九年，每乡置长一人，佐二人，在十五年省”。（《通典·职官十五·州郡乡官》）废除乡长和乡佐后，乡只设乡耆，无具体职权的规定，乡制已经名存实亡。此后，里正坊正之职亦从一度受人尊重的“长人之责”向被人轻视的“差役”转化。《续文献通考》归结这二者的差异说：“大抵以士大夫治其乡之事为职，以民供事于官为役。”26到唐宋之际，县官以服役之民作为自己在乡里的“耳目”与“爪牙”，但在县以下已经不再有一级政权了。

    宋代以后，县（包括散州）在帝国行政体系中一直担负基层政权的功能。基层行政通常是是全权行政，其含义有二。首先，县衙门不是某级行政机关的派出机构，而是独立的一级地方行政机构，在受权范围内具有处理本级政务的全权。其次，知县是皇帝在本县的唯一全权代表，在拥有在本县范围内处理各种事务的全权。朝廷设吏户礼兵刑工六部，州县设吏户礼兵刑工六房，“六官之所分职，而州县独掌之”。清代并非任一级地方机关都有全权。省一级督抚权力虽大，二者却相互牵制，主管钱粮和刑名的布政使和按察使也拥有单独向皇帝上奏的权力。道一级分守道和巡道，先是布政、按察两司派出的临时性差遣，时设时去，衔额无定，后为统一设置的实官，但分别掌管本道范围内的钱粮和刑名事务。府一级形式上有全权，但因县政由布政、按察两司直接督导，许多事务可不经府而直达两司，故实际上无全权。时人论道：“天下真实紧要之官，只有二员，在内则宰相，在外则县令。”27按照《清朝通典》，知县的职掌为“平赋役，听治讼，兴教化，砺风俗，凡养民、祀神、贡士、读法，皆躬亲厥职而勤理之”。

    在户籍管理和土地管理的基础上征收粮赋、征派徭役，是县官最重要的职责。明清时期的《赋役全书》详细开列了地丁原额、逃亡人丁和抛荒田亩数、实征数、超征和实存留数、开垦地亩和招徕人丁数等。县官必须照额完成任务。宋代以后厉行中央集权，大部分常备军和半数左右的朝廷命官集中在京师，因此州县征收的粮赋绝大部分要上解京师，繁重的运输工作就要征派徭役来承担。随着经济商品化、货币化的发展，粮食、布绢等实物上解折色为饷银上解，徭役也逐渐改为缴付代役金。在明清两代初期，皇帝时而因灾荒等恩旨减赋，到了王朝后期则常常横征暴敛，如明代加派倭饷、辽饷、练饷、官员薪饷，清代则加派银耗、盐税以及各种摊征。28腐败的县官也常常从折色、耗米、加派、摊征中牟取私利。

    在县官的诸项职责中，司法审判的任务最为繁重。县官虽有属吏，但依律只有正印官才能断案。时人称“县官词讼山积”，即使一些自喻为勤谨的知县，十天当中，也要有大约七天时间用于问案。县官对应处以笞杖刑罚的案件，即大致相当现代法律所说的民事案件和轻微刑事案件，拥有审理和判决的全权管辖权；对应处以徒、流、死刑的案件，虽无判决权，但要承担侦查、缉捕、查赃、勘验现场、检验尸伤、采取强制措施以及初审的工作，并根据律例拟定罪名，称为“拟罪”和“拟律”。除审判外，县衙的司法事务还包括监押人犯，管理在配的徒、流人犯，申报境内治安等。29 县官“兴教化，砺风俗”的职责，首在祀神。所谓“祭祀，国之大事，所以为民祈福”。各县每年春祈秋报，祭祀对象有社稷、山川、风云、雷雨、城隍以及境内旧有功德于民被列入祀典之神。新官到任须弄清祭祀诸神，并依时致祭。30其次是贡士。“岁贡学生，听试于提学宪臣；三岁贡士，听选于乡试。”（《续文献通考》）县衙要为兴办县学提供财政支持和行政保障。科举初试设在县，知县要亲自主持。有些地方县试规模很大，明“天启甲子春课试，松郡华邑（松江府华亭县）文童多至三千余”。31再次是读法。县官奉到皇帝诏令，须出榜文，晓谕民众，并有义务讲解立法旨意。最后，对境内的“孝子贤孙、义夫节妇，孝节可称，节操显著”者，县官体访确实，应申请旌表，以励风俗。此外，县官还有劝民农桑，赈灾恤孤，开渠、修桥、铺路等公益建设的职责。

    四、明清县衙门的组织结构

    中华帝国是世界上延续时间最长的大一统帝国，其行政机构和官僚组织的发展历史也是最为悠久的。十八世纪前后，西欧国家曾高度评价并认真吸取了中国行政官僚化的经验。但是，演化并不等于直线进化，历史悠久并不意味组织越来越趋于完善，行政越来越有效率。事实上，从秦汉到明清，中国的行政机构和官僚组织在某些方面是退化了，特别是对于县这样的基层政权来说。

    宋代以后，朝廷为了巩固中央集权的专制政体，不断强化“外轻内重”的驾驭地方之策。府州县的军政权力被大大削弱，从而造成严重的历史后果。在汉朝，边境郡县具有独自抵御匈奴侵扰的实力；唐朝安史之乱时长安、洛阳两都沦陷，地方州县大多仍能坚持抵抗，直至中兴；地方兵权收归中央后，宋明二朝遭遇外来侵略时，一旦首都被占领，诺大的帝国很快便土崩瓦解。秦汉时期郡县长官有自辟属吏的权力，隋朝以后大小官员的任免权统统被收归到中央吏部。科举制到了宋代成为朝廷选拔官员的主要途径，但宋朝的官员人数比过去大为减少。《汉书·百官公卿表》记载：西汉“吏员自佐史至丞相，十三万二百八十五人。”而北宋景德、庆历间，天下养食禄官一万余员，只及西汉时的十分之一。32依照秦汉县制，在朝廷任命的县令（长）、县丞、县尉之下，还有许多郡县自辟的属官：门下（县办公室）包括相当于秘书长之职的主簿，主管文书的主记史掾史、录事掾史，主管出纳的少府史，主管警卫的门下游徼、门下贼曹，主管谋议的议事掾史、门下掾史；列曹（县廷各部门）包括主管民政的户曹掾史、田曹田啬夫、厩曹厩啬夫、漆园啬夫，主管财政的仓曹仓啬夫、金曹掾史、市掾啬夫，主管兵政的尉曹掾史、兵曹掾史、库曹掾史，主管司法治安的贼曹掾史、辞曹掾史、狱掾，主管营造的司空啬夫、将作史，主管交通的桥津史、传舍啬夫等。依照西晋县制，不满三百户者，县廷可置职吏18人，散吏4人；三千户以上者，可置县吏114人。33宋朝县一级的朝廷命官只有寥寥数人，下面不设列入官员编制的属吏，其替代办法是用职役制来补充科举制的不足。

    职役制是一种以服役之民代行官吏之职的亦民亦吏制度，在具有一定资格的平民百姓中通过选举、抽签、轮替等方式决定充任职役者。对于不明底细者来说，职役制似乎可与巴黎公社式干部制度相媲美。其实，二者犹如天壤之别，不可相提并论。按照马克思所说的巴黎公社原则，政府工作人员可以领取相当于社会一般工资水平的薪水；而充任职役者是“吃自家的饭，为皇帝无偿效力”。这必然造成两种后果：或者以之为畏途，避之惟恐不及；或者假公济私，在履行职务时巧取豪夺、中饱私囊。到明清之际，甚至出现了“今天下官无封建而吏有封建”的现象，“州县之敝，吏胥窟穴其中，父以是传之子，兄以是传之弟。而其尤桀黠者，则进而为院司之书吏，以掣州县之权，上之人明知其为天下之大害而不能去也”。34西方国家虽然向中国学习了科举制的精华，但在此基础上形成的现代官制与中国帝制后期的制度是截然不同的。前者：名义上的国家元首可以实行世袭制（如英国女王），政务官（各级行政首长和议员）实行选举制，文官（公务员）实行考任制；后者：世袭皇帝掌握专制独裁大权，政务官（朝廷命官）实行考任制，一般公职人员实行职役制以及由此演变成的胥吏世袭制。明清时期的县衙门，其布局有“外署”、“内署”和“内宅”之分。外署指“大堂”及厢房。“大堂”为县官处理重大事件的地方，两边厢房是六房书吏和三班差役办公的地方。内署指“二堂”、“花厅”、“签押房”及两边厢房。“二堂”是地方县官处理普通事件的地方。所谓“升堂”即指地方官在“二堂”和“大堂”理事。升二堂一般穿戴公服，使唤之吏役一般也限于值堂书吏和经承差役，与事件无关之吏役不与；升大堂则县官必须穿戴朝服，六房三班吏役都要齐集排衙。花厅是县官接待宾客和商议政事的场所，地点一般在二堂之侧，但也有在内宅者；签押房是县官日常办公的处所，地点在二堂之侧。内署两边厢房或者书房是幕友的居所，也是他们办公的地方。在内署和外署之间，有一门相通，是为“宅门”，此门之内包括二堂、签押房及厢房和官员家眷、官亲、家人等居住的内宅。内署及内宅通称为“宅内”。宅内是官员、官亲、幕友、家人日常活动的地方，外署之吏役，没有使唤之令不得入内。35

    上面已经提到了县衙门组织结构中的几类角色：县官、幕友、家人、书吏和差役。县官通常是指正印官。县一级的朝廷命官除正印官外，还包括佐贰官、属官和教职等。佐贰官：县丞，正八品；主簿，正九品；无丞，簿领其事，掌粮马、征税、户籍、缉捕诸事。据《光绪会典》，在全国1314个县中，设有县丞345人，主簿55人。属官通常为未入流或从九品官，包括：掌稽检狱囚的典史，全国设1307人；掌缉捕盗贼、盘诘奸伪的巡检，设908人；掌邮传及迎送过往官员之事的驿丞，设24人；闸官，掌运河各闸储洩启闭诸事，设32人；掌典商税的县税课司大使，掌守仓庾的县仓大使，掌收鱼税的河泊所所官，全国仅设4人、1人、2人。直隶省104个县，共设有县丞7人，巡检41人，驿丞6人，典史则每县一人。36教职又称儒学：县设教谕（正八品）、训导（从八品）各一人，“教谕掌训迪学校生徒，课徒业勤惰，评品行优劣，以听于学校；训导佐之”。（《清史稿·职官三》）此外，有些县还设有医学训科、阴阳学训术、僧会司（僧纲司）、道会司（道纪司）等，例如湖南衡山县便设有上述四职。37各种佐贰杂职官均“系补佐印官，并非与印官分权”38，因而县政的全部责任都要由正印官一人承担。县的正印官为知县，秩正七品；顺天府京师所在的大兴县、宛平县和奉天府附郭的承德县为京县，知县秩正六品，视外县加一级。39知县大多是科举正途出身，也有一部分来自吏员、捐纳等杂途。在清代，二三甲进士经期考为庶吉士，可以带缺出京直接担任知县。没有考中庶吉士的进士也可以任为知县，但一般须首先分省候补。举人三科会试不中，可以至吏部注册，取得做官资格，六年举行一次大挑，大挑一等以知县用，二等以教职用。贡生、监生等亦有相当数量出任为知县。宣统年间，山东全省107州县，扣除当时5县无知县外，102位知县（知州），进士出身26人，举人出身20人，其他大多为五贡，说明科举确是县官的主要来源。40汉朝的县官多用本郡人，隋朝则一变而尽用他郡人，实行回避制度。宋朝开始普遍推行官员轮调制度。明清的知州知县一般三年一任，但从地方志中常可看到，州县任职有不满三年甚至不到一年就被任调任、降级、革职或休致的。例如，四川万全州，从雍正七年（1729）至咸丰七年（1857），知州共有89任之多；四川荣县，清道光二十三年（1843）前便有知县79任。41

    幕友，又称幕宾、幕客、师爷等，是受正印官聘请，帮助处理各种事务的无官职的佐理人员。清人韩振《幕友论》称：“掌守令司道督抚之事，以代十七省出治者，幕友也。”邵晋涵说：“今之吏治，三种人为之，幕宾、书吏、长随。”42纪昀《阅微草堂笔记》中认为，这些人“无官之责，有官之权”。幕友佐治的传统源于明代，到清代其作用发挥到了极致。按清代名幕汪辉祖的说法，每一州县少则二三人，多则十数人，在全国州县衙门中的幕友不下万人，大致相当于朝廷命官的人数。幕友根据专业分工为不同的“幕席”，有刑名、钱谷、书启、征比、帐房、阅卷、朱墨、挂号诸席，其中前三者历史最长，最不可缺少。通常称刑名、钱谷为“大席”、“正席”，书启虽系“小席”、“杂席”，在县官的交际应酬、禀启往来中亦发挥着重要作用。清代的幕友多来自绍兴府八县，所以又称“绍兴师爷”。他们基本上都是科举不第的读书人，通过师徒传承的长期学幕过程，成为司法、财政、行政文书方面的专门人才。幕友是正印官以个人名义聘用，聘金出自私囊，所以幕友为“内幕”，其办公地点在内署。由于幕友具有专家的身份，聘请的费用很高，一年的“束修”“总要千金，少则七八百金”，而且受到东家的礼遇。宴会应酬时，主官必推幕友为上座。“‘友’于义何居？曰以属则僚，以德则师，以礼则宾。僚近乎卑，师过于尊，宾介乎尊与卑之间，故曰‘友’者云尔。”43幕友工作于幕后，并不公开“升堂”，他们以正印官私人顾问的身份履行行政主管的职责

 家人，在清代正式的称谓叫做“长随”。康熙二十五年(1686)曾规定：“外任官员，除携带兄弟、妻子外，汉督抚带家人五十名，藩臬带家人四十名，道府带三十名，同知、通判、州县带二十名，州同、县丞以下官员带十名；……(旗员)司道以下等官所带家口，照汉官加一倍”。“如违定数多带者，降一级调用。”但事实上这条禁令并未起多少作用。阮葵生《茶余客话》云：“州县二十人，女口不在此数，违者降级。近日州县长随，多者数百人矣。”清代县官多引用亲戚朋友入署办事，以为这些人提供一个养家糊口的就业机会。但长随的主要来源不是官员的亲友，而是在官场中以长随为业的人。由于家人系官员私人所雇佣，业长随者往往利用官场之中的各种关系来引荐。段光清在《镜湖自撰年谱》中记述他在浙江做知县时情况也说：“浙省弊俗，一奉委牌，荐家丁，荐幕友，不能计数”。方大湜《平平言》云：“借用长随银钱，携之赴署，派以重任，俗名‘带驮子’，又名‘带肚子’。” 长随因其职能不同，大体可分为五个种类：“门上”、“签押”、“管事”、“办差”、“跟班”，前二者特别重要。门上又称门丁，是衙门中看管宅门长随的称谓。宅门是“官长耳目咽喉之所”，门上也就处于关键的地位。以衙门内部而论，房吏所办稿案的送签，例由门上转送；差役经承之案，其“使费”的多少，往往由门上定夺，所以吏役都必须把结门上。衙门之外进入的公私事务，诸如同寅、缙绅、富户、商典拜会正印官，公文的接收和命盗案件的禀报等等，无一不由门上“转禀”或转达。谢金銮《教谕语》：“即门上一项，其中多至七、八人，或十数人。其中又分门类，则曰案件也，钱粮也，呈词也，杂税也，差务、执帖、传话也。”主持者称“司门总”。一般地说，门上在家人中是收入最丰者。当时所谓“带肚子长随”者，即以充门上为优先。签押系指在“签押房”佐理公事的长随。“衙门公事，全凭文案。”无名氏《官清民安税旺事顺》云：“管案签押，不可不用一谨慎明白公事之人，此任似较门丁为重。门丁不过承上起下，一过手而已；签押则不然，一切限额，应催应办，或奉或报，或先或后，以及填格对读，皆其任也。”所以，当时有谚云：“假门上，真签押”。《偏途论》记载：“其省会首县地方大缺，司签必宜十人：稿签一人、发审一人、值堂二人、用印二人、号件二人、书禀二人；中缺，随官酌量派司。”普通州县，一般也要用签押多人。王植说：“长随非在官之人，而所司皆在官之事，乃胥役所待以承令而集事者也。”44所司“皆在官之事”，故长随可视为县衙门的编外行政人员；其系“胥役所待以承令而集事者”，故长随是印官、幕友与胥吏、差役之间的沟通渠道。县衙门通常的办公程序是：吏叙稿，幕核办，官画行，役承差。45四种人身份悬殊，办公地点不同，交往受到限制，把他们连接在一起，使行政过程正常运转的便是长随。

    清代的胥吏主要指在县衙外署各房从事案牍工作的书吏。一般的州县通常设有八房，除与中央六部对口的六房——吏房、户房、礼房、兵房、刑房、工房外，还有管理存储粮谷的仓房和管理银钱的库房。有些大县如四川巴县另设有盐房、承发房和柬房。46明清时期，官与吏之间有着严格的界限，由吏而官者只是极个别的现象；而在秦朝和西汉初期，诸曹掾吏之贤者递升为丞尉守令，屡屡见于史籍。根据《文献通考》作者马端临的看法，吏士二途判然分离的起源可上溯到西汉以吏道和文学两种方法取人的制度。但这种区分演变成“流品”，即士据社会的上层，吏据社会的下层，其间不可逾越的鸿沟的产生，则是在魏晋南北朝。宫琦市定认为，近世吏士的区别是南北朝贵族政治中严于士庶之别的一个变形。胥吏和皂隶在多数情况下是没有俸禄的，所以他们必定以种种法外之法博取衣食之资。王安石认为：“人主理财，当以公私为一体。今惜厚禄，不与吏人，而必令取赂，亦出于天下财物……不如以法与之，则于官私皆利。”《续资治通鉴长编》卷二四八熙宁六年十二月壬申条载：“时内自政府，外及监司诸州胥吏，皆赋以禄，谓之仓法。”王安石希望从此以后“善士或肯为吏”，“吏与士、兵与农合为一”。仓法的逐渐被破坏似乎是自南宋以来，南宋朝廷多次发布类似仓法的法令，但终未能实行，以后胥吏的势力就成了根深蒂固、不可动摇。47胥吏源于徭役，即所谓“签充吏役”。据《大明会典》卷八，签充吏役的条件有三：“农民身家无过”，“年三十以下”，“能书者”。清代的书吏，开初亦是由一般民人按纳税银数多寡分派承充，康熙二年改为招募，发给执照。朝廷也曾做出种种规定，对书吏擅权加以防范，例如规定书吏任期为五年，期满出房；又如将各房书吏分为两班或三班，以三个月、四个月或者六个月为期，全班轮换。48但是，由于科举出身的县官不通衙门的行政实务，而且任期短暂，对地方情形甚少了解，他们必须依赖当地的书吏，所谓“与胥吏共天下”，故而对其擅权营私“睁一只眼，闭一只眼”，甚至与之勾结，分财舞弊。县衙各房书吏都有额定的编制，这些人依例是有俸银的，“一吏一役，银米皆有定数”。如四川巴县，额定典吏15名，但从光绪年间历年申报的书吏名册统计，最少87名，多时达到272名，这还不包括所谓的“白役”。山东省因“白役”过多，胥吏人数“大县多至一千余名，小县亦多至数百名”。49典吏或称经承作为县衙各房的负责人，在某种意义上说是基尔特组织的师傅，也可以说是包税人。他们承包了县衙的一个部门，拥有私人雇佣的几十个徒弟（即“白役”或“白书”、“贴写”、“挂名”等），将处理公务必需的文件当作私有财产垄断起来。县官有监督经承的责任，但既然是承包制度，对于经承处置徒弟的人事安排，就处于不能干涉的境况。而经承往往收有血亲子弟为徒，在引退时把其职位让给子弟，于是便形成了胥吏职位的世袭化。接着引起的是其职位的买卖，称为缺底买卖。经承在职位不传给子弟而让给他人时，要索取出让金。而且这种权利出让不是完全出让，只是允许在一定期限内使用权利。这种家族传承的权利，称为世缺，所有者称为缺主。世缺或缺主的说法，始见于雍正元年的上谕。50

    差役，又称衙役。在宋代以前，胥吏与差役无别，都是一种劳役，又从劳役演变成雇役。此后，二者逐渐成为判然有别的两类职役。在清代的县衙中，差役比胥吏人数更多，与老百姓直接打交道也更多。差役分为以下几类：皂隶，县官升堂、出巡时手持刑杖站堂、开道，审讯时充当打手；快役，又分步快、马快，主要执行外勤任务，下乡催征地丁钱粮契税，持票传唤刑事案以外的原、被告和人证；捕役，持票捕盗缉凶，传唤刑案人证，巡逻地方，维护治安；民壮，分壮丁、壮班两班，正额人数最多，负责护卫官员出入，上解钱粮、饷鞘、皇木，协助快役、捕役解递人犯、巡逻守护等；禁卒，负责看守、管理监狱犯人；仵作，负责检验命案尸伤和斗殴凶伤。51各类差役执行的基本上都是警察职能，分别相当于现在的刑警、治安警、保卫警、法警、狱警和法医等。但是，当时的朝廷却在立法中把自己的统治工具贬入“贱籍”：“皂隶、马快、小马、禁卒、仵作、粮差及巡营番役，皆为贱役。”（《清会典事例》卷十七）书吏还可以应试、捐纳，而差役入公门不仅自己不能做官，其子孙也世代不能做官。《大清律例》明文规定，“皂隶子孙，朦混捐纳者，照例斥革”，“冒考冒捐者照违制律杖一百斥革”。“位极贱而权甚重”，也是差役肆无忌惮地敲诈勒索、危害百姓的因素之一。差役与书吏统称“三班六房（八房）”，构成县衙门外署的行政主体。

    帝国后期官制的主要特点是“外轻内重”，基层政权的官员编制少而品位低；但编外行政人员却不断膨胀，以至完全失控。在乾隆嘉庆年间，洪亮吉说，“今州县之大者，胥吏至千人”；李殿图说，“关津税口大小衙门，依草附木之长随，与跟随之小厮，……十倍于前矣。”52县衙各房大多数书吏本来已是额外人员，属于在册不在编，而在册外又有几倍的“白书”、“白役”。长随在本质上就是编外行政人员，而与长随相关，县衙中还有一种参与行政的人员，被称为“三小子”、“三使”，可以说是长随的长随。方大湜《平平言》云：“本官有事吩咐书差，例有门丁传谕，……门丁初不亲自传唤也，不过令三小子站立门房之外呼把门人役，令唤某房书办某某、某班差役某某即刻进署听候谕话而已。”从清代的情况看，三小子不仅限于门上，签押、差总等长随也有自己的三使。53这种官制传统根深蒂固，一直延续至今。当前，县级政府机关使用编外人员的情况已经得到控制，而在作为基层政权的乡镇和行政村中却愈演愈烈。在乡镇政权中，编外人员普遍超过编内人员，有时甚至超过几倍；村委会成员本来就不属于公务员系列，但实际上常常突破定额，形成编外的编外。这样，就出现了“一税轻，二税重，三税四税无底洞”，农民负担越来越重的局面。

注释:

  1 载《清议报》第17册（1899年6月8日）、第26册（1899年9月5日）。

    2 载《毛泽东选集》（一卷本），北京：人民出版社，1967年版，586页。

    3 嵇文甫：《评郭沫若的<中国古代社会研究>》，载《嵇文甫文集》，上卷，郑州：河南人民出版社，1985年版，243页。

    4 在1999年11月《历史研究》编辑部和南开大学历史系联合召开的“中国社会形态及其相关理论问题学术研讨会”上，何兆武指出“五阶段论”已走向“僵化的教条主义”，向“经学（即神学）转化”；田昌五说“用五种生产方式斧削中国历史，是不适宜的”，“我们必须放弃用五种生产方式套改中国历史的做法，另行考虑解决中国历史发展体系的途径和方法”；朱凤瀚认为，“战国以后社会形态应当从‘封建社会’这一概念中脱离开，综合考虑经济基础、国家形态等特征，给予适当的定名”；晁福林指出，“由斯大林所提出的‘五种生产方式说’ 是长期困扰中国古史研究和社会形态研究的框子”，“从发表的研究成果看，大多数专家认为在中国古史上并不存在奴隶社会发展阶段，奴隶制时代并非人类社会发展的必经之路”，“自从改革开放以来，学术界的许多专家都觉得有必要将‘五种生产方式说’请下至尊的地位，给予古代社会形态问题以科学的说明”。参见《社会形态与历史规律再认识笔谈》和《中国社会形态及其相关理论问题学术研讨会述评》，载北京：《历史研究》，2000年第2期，3-35页。

    5 参见谢维扬：《中国早期国家》，杭州：浙江人民出版社，1995年版。

    6 张光直：《中国青铜时代》，北京：三联书店，1999年版，52页。

    7 参见高光晶：《中国国家起源及形成》，长沙：湖南人民出版社，1998年版，399-402页。

    8 转引自张光直：《商代文明》，北京工艺美术出版社，1999年版，342页。

    9 杨希枚：《论先秦所谓姓及其相关问题》，载北京：《中国史研究》，1984年第3期。

    10 参见《马克思恩格斯选集》，北京：人民出版社，1972年版，第2卷，538-539页；第4卷，第2页。

    11 参见王晖：《商周文化比较研究》，北京：人民出版社，2000年版，265页。

    12 钱穆：《国史大纲》，上册，北京：商务印书馆，1994年版，82页。

    13 参见田昌五等：《周秦社会结构研究》，西安：西北大学出版社，1996年版，214-215页。

    14 参见田昌五等：《周秦社会结构研究》，216-217页。

    15 参见侯志义：《采邑考》，西安：西北大学出版社，1989年版，315页。

    16 参见陈奇：《我国历代县制约论》，载张炳楠等：《地方自治论文集》，台北：华冈出版社，186-188页。

    17 程方：《中国县政概论》，上海：商务印书馆，1939年版，27页。

    18 参见葛剑雄序，张春根：《县域论》，北京：中国文联出版社，1999年版。

    19 参见刘君德主编：《中国行政区划的理论与实践》，上海：华东师范大学出版社，1996年版，80页。

    20 参见刘君德等编著：《中国政区地理》，北京：科学出版社，1999年版，85、96页。

    21 参见荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变》，北京：中央编译出版社，1998年版，2-14页。

    22 扈双龙：《县级行政规模问题初探》，载张文范主编：《中国行政区划研究》，北京：中国社会科学出版社，1991年版，660页。

    23 庞森权：《蠡测县级行政区域的合理规模——以四川省县级行政区域为例》，载太原：《中国方域——行政区划与地名》，2001年第3期，22-25页。

    24 费孝通：《乡土中国》，上海：观察社，1948年版，46页。

    25 参见西嵨定生：《二十等爵制》，北京：国际文化出版公司，1992年版，257-260页。

    26 转引自魏光奇：《清代直隶的里社与乡地》，载北京：《中国史研究》，2000年第1期，140页。

    27 参见毕建宏：《清代州县行政研究》，载北京：《中国史研究》，1991年第3期，91-101页。

    28 参见荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变》，14-15页。

    29 参见高浣月：《清代刑名幕友研究》，北京：中国政法大学出版社，2000年版，16-19页。

    30 参见陈国平：《明代行政法研究》，北京：法律出版社，1998年版，86-87页。

    31 曹家驹：《说梦》，转引自何满子：《五杂侃》，成都出版社，1994年版，74页。

    32 《宋史》卷四十四，理宗四，监察御史先熠言。

    33 参见马戎等主编：《中国乡镇组织变迁研究》，北京：华夏出版社，2000年版，206-207页。

    34《顾亭林诗文集》，北京：中华书局1959年版，19页。

    35 参见郭润涛：《清代的“家人”》，载《明清论丛》第一辑，1999年12月。

    36 参见刘子扬：《清代地方官制考》，北京紫禁城出版社，1994年版，110-114页。

    37 参见《衡山县志》，长沙：岳麓书社，1992年版，197页；转引自于建嵘：《近代中国地方权力结构的变迁——对衡山县地方政治制度史的解释》，载“天村”网站。

    38 戴炎辉：《清代台湾的乡治》，623页，转引自吴吉远：《清代地方政府的司法职能研究》，北京：中国社会科学出版社，1998年版，76页。

    39 刘子扬：《清代地方官制考》，110、279-280、289-290页。

    40 参见鹿谞慧：《中国县官制度沿革述略》，载济南：《文史哲》，1991年第2期。

    41 参见吴吉远：《清代地方政府的司法职能研究》，76页。

    42 转引自高浣月：《清代刑名幕友研究》，前言。

    43 参见高浣月：《清代刑名幕友研究》，9-11、30-33、129页。

    44 参见郭润涛：《清代的“家人”》。

    45 参见吴吉远：《清代地方政府的司法职能研究》，307-308页。

    46 参见郭松义等：《中国政治制度通史》，第十卷清代，北京：人民出版社，1996年版，600页。

    47 宫琦市定：《王安石的吏士合一政策》，载刘俊文主编：《日本学者研究中国史论著选译》，第五卷五代宋元，北京：中华书局，1993年版，451-490页。

    48 参见刘小萌：《胥吏》，北京图书馆出版社，1998年版，84-85页；宫琦市定：《清代的胥吏和幕友》，载刘俊文主编：《日本学者研究中国史论著选译》，第六卷明清，北京：中华书局，1993年版，512-513页。

    49 参见郭松义等：《中国政治制度通史》，第十卷清代，600-601页。

    50 宫琦市定：《清代的胥吏和幕友》，509-510页。

    51 参见吴吉远：《清代地方政府的司法职能研究》，296-298页。

    52 转引自毕建宏：《清代州县行政研究》。

    53 参见郭润涛：《清代的“家人”》。

省制问题曾在20世纪上半叶的中国政争中占据极其重要的位置。在此问题上先后出现过种种大相径庭的观点：既有废省论，又有兴省论；既有缩省运动，又有联省运动。经过近半个世纪的沉寂后，这一问题近年来再次浮出水面。本章将回顾百年来有关中国省制问题的种种理论争论和政治实践，并进而阐明笔者自己的观点。

    第一节 清末民初的废省论

    清初，在行政区划上沿袭明布政使司之制，设1直隶和14布政使司。以后又陆续增设了3个布政使司，并改布政使司为省。1884年之前，清帝国在内地共设18省。1884年，清廷在原伊犁将军辖区设置新疆省；1885年，析福建省置台湾省；1907年，改盛京、吉林、黑龙江3将军辖区为奉天、吉林、黑龙江3省。至清末，全国共设22省：直隶、奉天、吉林、黑龙江、山东、山西、河南、陕西、甘肃、新疆、江苏、安徽、浙江、福建、江西、广东、广西、湖南、湖北、四川、贵州、云南（不含已被日本侵占的台湾省）。此外，相当于省级的地方还有西藏办事大臣辖区、西宁办事大臣辖区、乌里雅苏台将军辖区和内蒙古地区。

    省制质疑

    清朝中叶，全国人口已达4亿以上，平均下来，一个省的人口2000万，超过欧洲的中等国家。省之下又有道、府（直隶州厅）、县（散州厅）三级行政建制，基层的民情很难上达朝廷。因此，清末的维新派人士很早便对省制提出了疑问。

    康有为于1888年12月3日致书曾纪泽，向他请教欧洲国家的行政体制。他在信中说：“今泰西之言治道，可谓盛矣。其美处在下情能达。……其令长之上有几重耶？抑能直达其君相也？若上有道府，则事权阻挠甚矣。若能直达，则英、法之大，属地又多，奏摺互繁，岂能尽览而一一批行之？得无如汉制以郡领县，而更无他督、抚、藩、臬、司、道耶？其令长以下之官几何？”1 在几天后的《上清帝第一书》中，他批评了当时的官制，首次提出了“变成法、通下情、慎左右”的主张。2

    1895年5月2日，康有为在《上清帝第二书》中，提出了废除省制的具体建议：“今请首停捐纳，乃改官制，因汉世太守领令长之制，唐代节度兼观察之条，每道设一巡抚，上通章奏，下领知县，以四五品京堂及藩臬之才望者充之。其知县升为四品，以给御、编检、郎员及道府之爱民者授之。其巡抚之下，增置参议、参军、支判，凡道府同通改授此官。其知县之下，分设功曹、决曹、贼曹、金曹，以州县进士分补其缺。其余诸吏，皆听诸生考充，渐拔曹长，行取郎官。其上总督。皆由巡抚兼管，各因都会，以为重镇。”3 6月30日，他在《上清帝第四书》中重申此议：“故周则百里封侯，直达天子，汉以太守领令，下逮小民。层级既寡，宣治较易。近者日本之变制也，以县直隶国主，而亲王出为知县，故下情无不达，而举事无不行。吾土地辽阔，知县太多，纵不能如日本直隶国家，亦当如汉制领以巡抚，崇其品秩，任以从臣，上汰藩臬道府之冗员，下增六曹三老之乡秩，计月选不过数人，简拔何劳签部，清流向上，易于自爱，奏报直达，乃可举事。”4 在戊戌变法前夕的《上清帝第六书》中，康有为写道：“县令任重而选贱，俸薄而官卑，自治狱、催科外，余皆置之度外。其上乃有藩、臬、道、府之辖，经累四重，乃至督抚，而后达于上。藩、臬、道、府，拱手无事，皆为冗员，徒增文书费厚禄而已。一省事权，皆在督抚，然必久累资劳，乃至此位，地大事繁，年老精衰，旧制且望而生畏，望其讲求新政而举行之，必不可得。”他仍然主张“宜用汉制”，但把“每道设一巡抚”的建议改为“每道设一民政局，妙选通才，督办其事”。5

    康有为的建议得到光绪皇帝的赏识，但不久就发生戊戌政变，百日维新成果付之东流，康有为、梁启超等亡命海外。

    废省存道

    二十世纪的头几年，梁启超的思想相当激进，几乎与革命派不相上下，他与欧榘甲等积极鼓吹十八省分立之说。欧榘甲著《新广东》一书，称：“故窥现今之大势，莫如各省先行自图自立，有一省为之倡，则其余各省，争相发愤，不能不图自立。……吾广东人，请言自立自广东始。”6 康有为闻讯，急忙作《与同学诸子梁启超等论印度亡国由于各省自立书》，以极其严厉的口吻教训道：“呜呼！何为出此亡国奴种之言也？……吾四万万之同胞，而欲亡国奴种也，其速为印度各省之独立也；吾同胞而不欲亡国绝种也，其无效印度各省之革命自立也。……若中国各省真能自立，则基址浅薄，国界不定，国势未立，人心未坚，争乱未已，尚未能比印度各省藩臣之自立，而乃妄比欧洲千年之老国，岂不谬哉？况其必不能成而徒取乱乎？”7康有为从梁、欧的言论中看到了各省分立的现实危险性，因而更加迫切地呼吁废省。

    在1903年的《官制议》中，康有为猛烈抨击了当时的政治体制：“至国朝则尽收历朝之弊政，如六卿分职之疏，督抚专省之大，司道府层累冗隔之侈，乡官裁撤之害，资格年劳抽签之滞，捐纳杂途之众，科举空疏之甚，兼有而病更加甚焉。……夫立国之道，兵食为先，而财政兵政皆散在各省，如何筹饷，如何练兵，如何开制造局，如何开军械局，如何开银行，如何铸钱币，一皆听各省督抚之各自为谋，为者听之，不为者亦听之，……夫方今欧、美各国，无论强弱大小治乱，而无不中央集权，举兵财二者统之于政府矣。而吾国分张散漫失纪如此，其何立于竞争之世哉！”他认为，变政必从官制始，而官制有三：一曰为民，一曰为国，一曰国与民之交关。“为民制者，莫如公民自治；为国与民交关制者，莫如析疆增吏；为国制者，莫若多设分职，中央集权。”“中国今日亟宜行立宪法，亟宜开议院，此议官制有一无二之要政也。”他建议由每府地方议会公举议员一人，首府举三人，繁府举二人，直隶州亦得举一人；或者每道一人，首道三人，繁道二人。显然，康有为在这里是把府或者道作为最高级地方团体。8

    梁启超受到康有为的严厉批评后，放弃了革命、分立的鼓吹，转而附和老师的废省主张。在1910年的《外官制私议》中，他替“改省为道”倡议者归纳了八条理由：1．现制不能保政治之统一；2．缘此而中央施政之范围太狭；3．缘此而财政计划极难善良；4．缘此而弛内阁之责任；5．督抚无责任之道；6．欲免此诸弊而行中央集权，督抚惟以地方行政长官之资格奉令承教，不得自为政治上的计划，今制之督抚遂成赘疣；7．督抚为国家政务官，辖治之境域较广，规划始能见其大，若仅为地方行政官，行政区域则不宜太大；8．省界为国家主义发达之障，苟将省区改置，则此种结习，不期而自消。同时，他也为主张省区不能骤改者设想了三条理由：1．今制虽内阁不得人，恃有二三贤督抚为一地方之保障，而人民受病之程度稍得减轻；2．以我国幅员之广，以各省阂隔之远，利害之殊，重以交通机关百不一备，虽内阁得人而揆诸现在情形终不能缺督抚之一级；3．今制有历史上之根据不能骤革，否则民听易惑，或且动摇社会秩序之基础。梁启超认为两方面均有极强之论据，因而提出了一种折衷意见，即：“其一，将政务性质之万不能分赋于各地方者，提而集诸中央，使中央施政范围渐恢，经若干年后，督抚乃纯变为地方行政长官之性质；其二，将国中一部分地方，改为中央直辖地。”凡直隶地方不设督抚，在民政部设一直隶地方政务局，专监督直隶地方之行政；直隶地方以今制之县为最高行政区域，大县谓之府，中县谓之州，小县谓之县；改革伊始，先以直隶省为直隶地方，俟办理有效，乃推及沿江沿海各省，更推及腹地各省。9

    梁启超逐步推行裁督抚废行省的主张，遭到戴季陶的强烈抨击，他在《天铎报》上撰文指责梁启超“废行省以长君权”，“是欲举全国人民举变为中央政府之奴隶也”。他认为：“吾国各省之性质与德意志联邦各国及北美之各州相类似，而将来建设制度，亦必非如北美各州之性质不可。故中央政府与各省之关系，为联合国家之关系，而非统一关系。”“吾民欲求民权之增长，必不能不由地方分权而扩张省议会之权，如美国之州议会者，一面联合各省以维持统一之国家，一面施行政治以图地方之发达。乃梁启超谓必废省置道，改分治为直隶，如是则直欲以日本小专制国之法而施诸吾平等之大陆国民也。”10

    辛亥革命的爆发，正如梁启超、欧榘甲当年所鼓吹，先由一省揭杆而起，宣告独立，其余各省争相愤发，群起响应，惟首义之省不是广东而是湖北。按照事态的发展，在各省独立基础上建立的中华民国，实行戴季陶主张的地方分治似乎是大势所趋。然而，当时的政治领袖，无论革命党、立宪派、前官僚，除同盟会中孙中山一系外，多信奉中央集权的政策，亦赞同废省论。

    革命元勋章太炎创建统一党，以“固结全国领土，厘正行政区域”为第一条政纲，并主张改省为道。11 在复日人今井嘉宰书中，章太炎详细探讨了改省存道的理由，要旨如下：1．土地广阔，不能细悉其治；2．今行省之制，民情风俗之异不恤，户口土地之籍难周；一省所辖，大者百余县，小者亦不损六七十县，欲以一长官兼统其事，丛脞已甚。他指出：剖一省为数道，全国不过六七十道，隶于中央，一道所领，不过二三十县，如是，则地方之治不纷，中央政令易行。12 袁世凯亲信、民国首任直隶都督张锡銮通电全国，称废省改道有三大利，请求“先从直省实行，为天下倡”。13

    民国元年（1912年），袁世凯政府就省制问题先后向临时参议院提出两个草案。其中第二次草案是袁世凯于10月12日在总统府邀集旧日任督抚之沈秉堃、孙宝琦、李盛铎、齐耀琳等人与总统府秘书长梁士诒一起研究拟定的。该草案认为，“欲为根本之解决，宜废省存道，以道辖县。”它提出了两种具体办法：（甲）分全国为四十乃至五十余道。道一面为国家行政区划，又一面为自治团体。设道总监为行政长官，直隶于内务部。设道会、道董事会、道总董为自治机关。每道辖县四十乃至五十有余。县为国家行政区划，并为自治团体，与道同。设县知事为县行政机关，设县会、县董事为县自治机关。每县辖镇若干，乡若干。镇乡纯为自治团体。以上甲种办法为两级制。若以分析各省为不便。则拟用乙种办法如下。（乙）悉如甲种办法，惟仍留省制。合若干道为一省。省置中央专使一人，名称另定，专司监督各道。不为自治团体，故无省议会等自治机关。以上乙种办法为虚三级制。10月18日，国务会议根据上述乙种办法制定了虚三级制之大纲。14 著名记者黄远生称其“实为废省之先声，为省制上之一大改革”，15 梁启超则称之为“废省置道之过渡”。

以府为行政区

    政府采纳“虚三级制”方案后，康有为写了一篇洋洋洒洒的长文《废省议》，力陈“去府存省道”之必不可行。他说：“废省之议，即在平世为治，已在所必行。鄙人倡言二十余年，上言之于朝，履发之于所作《官制考》及《国风报》，至今岁国人逐渐有改省为道之议，但省固在必废，即道亦唯可为军政区，而不宜为民政区，必以府州为行政区，乃适其宜。”“昔吾戊戌上书，及著《官制考》，以人才寡乏，骤难改府，固权以一道为行政至大之区，而少须后时改道存府，此一时之权论耳。合举国皆以道为然，政府亦已行之，然今实不可也。为今之计，政区只立府县二级。其道制可存者，惟边要岩疆耳。”康有为认为，行省为蒙古之谬制，明误循之，并非中国旧物；道者，明以设兵备道，驻总兵，又设按察副使，是军政区兼上控区，强合诸府州，地理民俗多不同，不能为行政区；府、直州乃唐宋行政区之遗，实地理天然之区域。康有为断言：“近考之汉、唐、宋之旧制既同，远徵之英、法、意、普、日本、荷、比、奥、瑞之州域，而无少异。然则以府为行政区，无以易矣。”17 然而，康有为府县二级制的主张再次超前于时代，并没有受到时人的重视。

    1913年8月26日，熊希龄就任国务总理，9月11日，由梁启超担任司法总长的熊希龄内阁组成。梁启超起草的《政府大政方针宣言》经国务会议讨论通过，以希龄等国务员的名义于11月13日正式宣布。《宣言》指出：“行政区域太大，政难下逮，且监督官层级太多，则亲民之官愈无从举其职。元、明、清之治所以不及前代，职此之由。今拟略仿汉、宋之制，改定地方行政为两级，以道为第一级，以县为第二级。县分三等，道署设诸司，在府中分曹佐治，县署诸科略如道制，且于繁剧边远之县，酌设承尉分驻县四境。中央则以时设巡抚使按察诸道，举劾贤否，不以为常官也。其有大政，合数道乃克举者，亦为置使以管之，如是则臂指之用显，而治具略张矣。”18熊希龄内阁还拟定了改省为州和改省为道两个草案，前者将全国22省划分为83州，后者则将22省划分为80道。19

    熊希龄内阁号称“第一流人才内阁”，阁员中有梁启超、汪大燮、张謇等著名人士，并在组阁时得到袁世凯承诺，对责任内阁“绝不挚肘”，20 上台后很想有所建树。但是，袁世凯不过是拿“第一流人才内阁”作幌子，并不真正支持他们的政见；军民分治、废省改道则降低了封疆大吏的权力，严重触犯其既得利益；所以，当熊希龄在袁世凯用以取代国会的政治会议上说明内阁废省计划时，各省代表“群起反对”，并对熊本人“肆为揶揄戏弄”。21黄远生1914年1月12日撰文评论道：“内阁命脉既在大政方针，故梁任公以方针用舍为去留之决心，则自夙昔已有成竹。而今者废省问题殆有不能实行之势，要人纷纷反对，已见报端。省之下设道，道之下为县，已复于前清三级之制矣。乃前此所议不常设不普设之巡按，近且渐议普设，渐议巡按得兼辖国税厅长及审判厅长，果尔则直无异于巡抚。虽其得失是非另一问题，但此议果行，则与今内阁之改革根本计划相反。故今内阁若倒于政见，则省制必为其根本原因。”22果然不出黄远生所料，一个月后梁启超即愤而言之：“大政方针本出自予一人之手，前之不忍去者，实待政策之实行，今已绝望，理应辞职。”231914年2月，仅存5个月的“第一流人才内阁”被迫下台，废省改道的“政府大政方针”也就成为一纸空文。

    1917年段祺瑞担任国务总理时，梁启超、汪大燮等研究系人士再次入阁。与梁启超关系密切的范源濂兼任内务总长一职后，经过精心策划，于1917年春以内务部名义公布了《划分全国行政区域意见书》与《拟划全国行政区域说明书》，征求各界讨论。《说明书》指出：“我国省制……辖境过大，军民混合，小之生吏治窳败，之弊，大之种藩镇割据之忧。故应时会之潮流，当然应在淘汰之列。”24《意见书》主张采用郡县两级制，以郡统县，郡的区域“斟酌于秦汉之间，辖地大小亦与之相埒”。划分的依据共九条：1．面积；2．山川形势；3．地理沿革；4．辖县；5．交通；6．参酌人口财赋；7．有华离交错者酌量划拨；8．搜集增设省道各成案，特立新区；9．固边圉。根据以上标准，全国除外蒙古及西藏外，划分为57郡、7特别区域。《意见书》最后指出：“当此改革地方制度，破除省界之时，预定方针，期在必赴”。25

    正当研究系准备推行废省改郡时，政局又一次出现动荡，先是府院之争，接着是张勋复辟，然后是南北战争，改革地方制度的周密计划在战火纷飞中再次破灭。此后，中央政府的权威日益衰落，梁启超、章太炎等中央集权的积极倡导者转而支持“联省自治”，废省之说便再也无人提及。

    第二节 民国时期的缩省运动

    保留省级行政建制，同时缩小省的行政区域，是国民党在省制问题上的一贯主张。1913年3月，国民党代理理事长宋教仁在遇刺身亡前夕演说《中央行政与地方行政分划之大政见》时指出：“中国地土广大，不能不分为数多之地方区域明矣。历代以来，皆无不然。前清分为各省府州厅县，亦系承前代遗意。惟以在今日之状况论之，区域似稍广阔，等级亦颇嫌复杂。民国建设以来，已取其府州厅制废之，只有二级制，实为得宜。惟区域犹未缩小，道制又将复设，官治自治，犹未划分，实为憾事。鄙意谓中国今日宜缩小省域，实行二级制，省下即直承以县，省县皆设地方官，掌官制行政，并同时设为自治团体，置议会、参议会，掌自治行政。县之外，大都市设府，当外国之市，直接于省。”26 1916年6月，袁世凯死后国会恢复，国民党国会议员、后来担任内务总长的孙洪伊向国会建议，划缩全国为50省，每省辖县40。27

    国民政府北伐成功统一中国后，缩省运动此起彼伏、连绵不绝，不仅有官方造势，而且有许多学者积极鼓吹，献计献策。每当政局比较平稳，呈现出有利于中央集权的趋势时，便形成一次缩省运动的高潮，在国民党统治期间共出现过三次高潮。

    第一次高潮

    1928年国民政府定都南京，随即设立了热河、绥远、察哈尔、宁夏、青海5个新省。1930年蒋冯阎中原大战以蒋介石获胜而告终后，国民党于11月12日至13日召开三届四中全会，缩小省区被列为会议的两个议题之一。会议审议了伍朝枢提出的《缩小省区案》和陈铭枢提议、胡汉民等14人联署的《改定省行政区原则案》。前者以幅员辽阔、交通梗塞、情势各别、畛域太深、军人割据为省区不能不缩小之理由，建议“将行省区域缩小，每省分为二、三，审察山川形势、交通便塞、财政赢绌、人口疏密、经济丰啬以为划分之准，务使调剂得宜、号令敏捷、截长补短、无或偏枯，庶足以应时势之要求而策政治之改善。”后者依据孙中山提高县之地位，省立于中央与县之间以收其联络之效的主张，认为“省区过大，则省长对于各省自治之监督不易周密，县之地位过低，则地方行政因多方转折而行使不便，地方财政不能尽量用之于县自治之建设。省区缩小、省权减轻，则自治易于完成矣”。“至于省区改定办法，则以旧道区为标准，旧道区之划分，大抵皆依据历史之习惯、山川之形势，而大小又复适中，采用至便。但其有特别情形，如：经济发展之便利、贫瘠与丰富区域之调剂等，则由中央另行划定之。”28 会议就此问题通过决议：“省区应重行划定，酌量缩小。其如何划分，及其实施办法，交由中央政治会议组织专门委员会详细研究，拟具方案，送中央常会，以备提交全国代表大会或国民会议决定之。”会后发表的宣言指出：“全体会议又认为现行省区，非为之更定区域，酌量缩小，终不能祛省权过大之弊，打破封建恶习，以确立民国之基础。此一决议，将为元明以来行政上最大之改革，而于县自治之发展，中央指挥地方之灵活，与国家统一之保障，必有最显著之影响。……举国应不辞任何牺牲以赴之！”29

    地理学家张其昀此时在《时事月报》发表《改革省区之基本原理》的长文，在理论上为缩省进行了论证。他指出，改革省区乃出于人民之愿望，例如，自江浙分省以来的几百年中，江南浙西同属太湖流域的人民一直有联合自衡之要求；又如，海口总商会、香港琼崖商会、琼崖华侨协会等数十团体，联合通电，一致主张，乃于1929年3月1日在海口开全琼各团体代表大会，组织请愿团进京请愿，要求将琼崖划为特别区，以为改省之筹备。“新省区之唯一目标，既为谋国计民生之发展，……吾固曰：改造省区问题，不仅仅着眼于历史之事实，不仅仅着眼于国势之现状，尤当开阔心胸，着眼于中国将来实业之发展。”“故将来中国之新省区，当与地理上民生区域合二为一，举风土人情素相融洽之各县，结为一地方自治团体，此亦理势所必然。”省界划分既要考虑天然疆界，也要照顾人文疆界，务使“将来省区改正之后，区域精神与民族精神均当求其充分发展”。30

    1931年本来应当是拟定缩省具体方案并付诸实施的一年，但是，2月蒋介石软禁胡汉民，造成国民政府分裂，导致宁粤对立的局面；接着又发生“九一八”事变，日本侵占东三省，蒋介石被迫下台，缩省事实上已不可能。

    第二次高潮

    1937年抗日战争爆发后，大敌当前，国民党内各派一致推举蒋介石为总裁，集党政军大权于一身，共产党和其他各党派人士也拥戴蒋介石为国家最高统帅，在这种情况下，缩省运动再次高涨。

    1939年1月1日，西康省正式成立。2月，蒋介石在国民参政会一届三次会议上建议，组织国民参政会川康建设期成会及川康建设视察团，分赴各地考察后拟定川康建设方案。会后，组成了以李璜为团长、黄炎培为副团长的视察团，经百余日实地考察，提出了考察报告书，基本结论是：“川省区域太大，宜缩小省区，添设省治。”该报告书详细列举了必须缩小省区的四点理由：（1）省区过大，政治上之指导监督，常失于散漫敷衍，不易为治。省区缩小，政治上之指导监督，可以周到，可以彻底，容易为治。（2）在前清时，川省因区域辽阔，虽得贤能有名之督抚，如骆秉章、丁宝桢、岑春煊辈，竭尽心力，其为治之效果，不过能使地方得到消极的安定。现今时代进步，无论政治经济，一切皆须见到做到。不仅求得地方消极的安定，尤须努力于积极的建设。以此非将省区缩小，不能达到积极建设的目的。（3）川省边远各县，大多土壤肥沃，物产丰富，地下蕴藏尤富。就此次视察所见，腹地许多县份，皆非其比。只以省区过大，对于边县，意存轻视，力亦不及。遂使各地文化落后，匪害蔓延。而省政府之教育、建设、保安种种设施，则集全力于腹地地方，成为畸形之发展。以此必须将省区缩小，使能注意并努力于地大物博之边县之开发。提高其文化，增展其经济，使货不弃于地，民不弃于官，而与腹部地方为平均之发展。（4）就历史的政治言，地大权集，常有尾大不掉之虞；地小力分，易收臂指相使之效。基于以上理由，报告书建议将四川划分为三省，分别以成都、重庆、叙府为省治所在地。在同年9月的国民参政会一届四次会议上，蒋介石以议长身份提出《川康建设方案》，原则上采纳了视察团报告书的建议，因改划省区，添设省治，筹备需时，又提出了临时过渡办法。31

    1939年8月，国防最高委员会致函请行政院主持省制问题之设计。行政院随即组建了省制问题设计委员会，聘请国内著名专家蒋廷黼、傅斯年、胡焕庸等为设计委员，经过8个多月的研究，于1940年4月提出《设计报告书》。该报告书提出了缩小省区的6项原则：1．缩小省区，先由已经开发的各省着手；2．缩小省区，当以人口富力为乘除，不必求其完全相等，人口稠密之地省区面积可小，人口稀少之地省区面积可略大；3．各省形式当参照自然形势为依据，不必求其十分完整；4．参照原省疆界不必多事更张；5．维持省县二级制，废除省以下县以上之行政督察区；6．缩小省区当使组成一经济单位，凡交通不相联系，或利害不能相同者，不强令其结合。根据以上原则，报告书设计了两个省区划分方案。甲案除蒙古、西藏外，将全国划分为59省、3特别区；乙案除蒙古、西藏外，将全国划分为64省。32

    随着抗战胜利的临近，缩省运动更趋活跃。1944年，中央设计局成立区域计划组，任黄国璋为组长，聘国内地理学界专家，研究设计调整省区，草成甲乙两案。甲案系就现行省区中之少数面积过大财力富厚者，划分为二三省不等，此案为迁就现实，作一时权宜之计；乙案乃系通盘筹划者，计分全国为56省、1地方、11特别市、3要塞区。区域计划组属意的是其中的乙案。33

    梁启超等研究系的废省主张（先后提出过废省改道、废省改州、废省改郡3个方案）与国民党的缩省主张虽然名目不同，在实质内容上却大同小异，都是将现行省区重新划分为50—70个统县政区，并实行省（或叫道、州、郡）县二级制。但是，同为缩省运动的参与者，却有两个主张各异的派别。陈铭枢、张其昀、胡焕庸等人是所谓的“析省派”，他们的主张类似于研究系，认为应顾及事实困难，以现有的道的区域为基础，将一省分为数省。黄国璋、洪绂等人是所谓的“调整派”，他们主张打破原来的省道府州界线，完全以自然区域为根据，重新划分省区。

    第三次高潮

    抗日战争胜利后，掀起了又一次缩省运动的高潮。先前，伪满洲国将东北四省（包括热河）重行划分为19省、1特别市以及日本人直接统治的关东州。《大公报》在评论此事时曾指出：“查省区辽阔，本为中国地方制度之一病源，自来废省存道，缩小省区，在中国为多年悬案。日人此次毅然行之，不啻为中国政治上解决一种宿题。”34 1945年8月31日，国民政府公布《收复东北各省处理办法纲要》，决定将辽宁、吉林、黑龙江3省改划为辽宁、安东、辽北、吉林、松江、合江、黑龙江、嫩江、兴安9省，热河省恢复“九一八”事变以前的疆界。内政部拟定的东北行政区方案，大体上是将伪满洲国的二省合并为一省。

    东北各省区的重行划定，被视为在全国范围缩小省区的一个试验。蒋介石在1946年2月10日召集中央要员开会时说：省的地位之确定与省长民选之实行，“须与缩小省区同时考虑”。35 1947年11月21日，行政院长张群在《中央日报》上发表谈话称：“我国行宪后第一件大事，应为缩小省区。非缩小省区，不足以言建设大业。盖中国过于辽阔，行政力量甚难达于人民，管理既感不便，自治又成问题，而中央为恐造成地方割据之势，乃对省之权责，加以甚多之限制，在三级制而外，再加行政专员之设置。结果，在制度上不能树立基础，在政务上亦不能完成理想。固如求我国宪政理想之实现，行宪后，必须积极从事缩小省区之工作。”36

    洪绂、张其昀等学者此时也纷纷发表了自己的缩小省区方案。内政部方域司司长傅角今在大量收集以往有关资料基础上，经过全面研究，撰写了《重划中国省区论》一书，于1948年由商务印书馆出版。傅角今的重划省区方案，大体参照中央设计局之乙案，而加以修正，兼采洪绂、张其昀等人之主张，将全国划分为56省、12直辖市以及2个地方。他还提出了新省区产生的具体程序：先由政府将各机关及各专家所拟之方案，发交各省县参议会，并向民众宣示，公开讨论；再由行政院邀集专家，组织审查委员会，综合各方意见，详细审议；最后由立法院完成立法手续，呈经总统府公布。37

    然而，由于内战爆发以及国民党政府的败北，民国时期的缩省运动终于走向了它的结束。

    第三节 省的性质与地位之争

    省的设置、规模与省的性质、地位，是两个不同的问题。上两节分别介绍了废省论和缩省论，本节将回顾本世纪上半叶有关省的性质与地位的种种争论。这个问题的实质是，省究竟是地方自治团体，还是国家行政组织？如果是后者的话，那么需要进一步明确，省是中央的派出机构，还是一级正式的地方行政组织？

    省长民选与中央简任

    在辛亥革命前后很长一段时间里，孙中山是省自治主张的主要倡导者。孙中山认为，中国在政治上“万不宜于中央集权，倘用北美联邦制度实最相宜”，“每省对于内政各有其完全自由，各负其整理统驭之责；但于各省之上建设一中央政府，专管军事、外交、财政，则气息自连贯矣。”38 他在听到武昌起义消息从海外回国途中表示，回国后要“组织联邦共和政体”；39 在就任临时大总统发表的“宣言书”中提出：“各省联合互谋自治，此后行政期于中央政府与各省之关系，调剂得宜”。40 这种主张在辛亥革命期间得到广泛的响应。例如山东宣布独立时，省谘议局向清廷提出八条，其中后四条声明：宪法须注明中国为联邦政体；外官制地方税由本省自定，政府不得干涉；谘议局章程即为本省宪法，得自由改定之；本省有练兵保卫之自由。革命临时政府组织的发起时更明确表示：“美利坚合众国之制，当为吾国他日之模范”；代表的选派，以省区为单位；临时政府组织大纲，由省区代表制定通过；临时总统的选举投票，每省且以一票为限；由此可见联邦制和省自治的思想在革命时的势力。41

    南北统一后，各派政治力量便在省制问题上展开角逐。袁世凯政府与章太炎的统一党、梁启超的进步党均主张行政统一，中央集权。孙中山仍坚持省自治，他在给袁世凯的信中说：“故文意各省行政长官，不若定为民选，使各省人民泯其猜疑，且以示中央政府拥护民权之真意，于统一实大有效力。”42 但此时由宋教仁实际运作的国民党，其正式文告中的主张与孙中山已有一定的距离。国民党的政纲表明，它赞同“保持政治统一，以建单一之国，行集权之制”。民国元年的国民党宣言一方面“主张省为自治团体，有列举之法权”；一方面又说：“将来地方制度，既不能不以省行政长官为官治行政之机关，则省行政长官须依旧采用委任制亦事理之当然。”“固各省除省长所掌之官治行政外，当有若干行政以地方自治团体掌之，以为地方自治行政。”43 直到被刺身亡前夕，宋教仁再次打出省长民选的旗帜，在国民党沪交通部欢迎会上演说道：“又若省制问题，纷扰多时，有主张道制者，有主张省制者，姑不具论，又一派主张省长归中央简任者，而予则不赞成。盖吾国今日为共和国，共和国必须使民意由各方面发现。现中央总统国会俱由国民选出，而中央以下一省行政长官，亦当由国民选出，始能完全发现民意，故吾人第二主张，即在省长民选也。……故顺中国向来之习惯，而畀高级地方团体以自治权，与国情甚吻合，而政治亦得赖以完全发达也。”44

    国民党“二次革命”后，袁世凯解散了南方宣布独立的湖南、江西、广东、安徽等省的议会；1914年2月28日，又下令解散各省议会，宣称“省议会不宜于统一国家，统一国家不应有此等庞大的地方会议”，“所有一切行政事宜，由各省行政长官负完全责任”。45 此后除少数省份一度恢复外，省议会始终没有得以重建。

    熊希龄、梁启超等人参加袁世凯政府，先后担任财政总长、内阁总理、司法总长后，曾企图从整顿财政入手，贯彻中央集权方针，即：照各国成规，用预算设审计；以国税厅独立于各地方长官之外，为中央特派之官；划分国税与地方税，财政权一切集权于中央。这些新制度由于各省行政长官的抵制而无法施行，乃逐渐规复前清原有之制度，废预算制度而采限制的包办主义；国税厅长则重新归属省民政长官节制，其下之附属机关亦不独立，或即由知事征税，而以国税厅长监督之。46 到袁世凯意图称帝，进步党人与之分手后，他们在省制问题上的观点发生了变化，忽然又主张扩大各省的自治权。与梁启超关系密切的张东荪在中央杂志第七号发表《地方制度之终极观》一文，主张采联邦自治的精神，而不取联邦的名义。丁世峄接着又在中华杂志第九号发表一篇《民国国是论》，说中国的国基在于各省，犹美国的国基在于各州，主张在宪法上将中央与各省的权限划清。章士钊因张丁二人之论，在甲寅杂志上作了一篇《联邦论的评论之评论》，接著又发表一篇《学理上的联邦论》，于是引起潘力山的反驳，一时联邦论颇有“甚嚣尘上”之势。著名近代史家李剑农评论说：“但此时鼓吹联邦论，鼓吹扩大省自治权的人，大概是感于袁氏专制淫威的滥用，使得各派新人士，全无活动插足的处所；想假联邦自治之说，一方面挑动各省反抗袁氏独裁的情感，一方面为新派人士谋活动的机会。所以一到洪宪帝制推翻后，甚嚣尘上的联邦论，又反于消沉的状态了。”47

    曾经在反袁斗争中携手的国民党和进步党人，此时演变为重新恢复的国会中的商榷系和研究系，围绕着省制问题又展开了一场激烈的政争。前者主张将地方制度列入宪法，实行省长民选，给予地方自治地位；后者则反对地方制度入宪，因为虽各省议会多赞成省制入宪，但各省督军、省长多持反对意见，省制目前尚不能最后确定，宪法应有固定性，不能以宪法进行试验。1916年11月29日和12月4、5、8日，宪法审议会进行了四次表决，均因达不到三分之二多数票而未能通过地方制度入宪的议案。最后一次表决赞成票仅差4票，使商榷系议员非常恼怒，终于酿成一场有名的议场斗殴案。48 地方制度上的分歧导致再次制宪的流产，宪法的阙如则诱发了此后的府院之争、张勋复辟和护法之役。令人啼笑皆非的是，在此后的几年中，上述争论双方的立场发生了180度的转换。

联省自治与“县为自治之单位”

    1920年，直系吴佩孚从湖南撤军，湘军把北京政府任命的湖南督军张敬尧驱出了长沙。谭延闿以湘军总司令的名义于7月22日发出通电，宣布了湖南自治的宗旨。当时，这一主张得到湘人的广泛支持。从6月到10月，毛泽东发表了一系列文章，鼓吹“湘人自治”，实行“湖南们罗主义”，建立“湖南共和国”。10月5日、6日，长沙《大公报》发表由毛泽东、彭璜、龙兼公3人提出，377人签名（几天后增至436人）的《由“湖南革命政府”召集“湖南人民宪法会议”制定“湖南宪法”以建设“新湖南”之建议》。49 旅居京沪各地的湖南名流也纷纷响应。在北京的熊希龄等并且请梁启超代行拟就一种湖南省自治法大纲，寄回湖南，敦促谭延闿实行。1921年3月，接替谭延闿担任湘军总司令的赵恒惕就省宪问题致书派人向梁启超请教，梁应邀为湖南起草了《省宪法大纲草案》。同年8月，梁启超又起草了《代赵恒惕发起联省会议宣言》，提出四点主张：（1）各省同时制宪；（2）在武昌或南京召开联省会议；（3）不承认此前一切法律为有效；（4）宣布南北两政府皆非合法统治者。宣言强调：联省自治是今后解决时局的唯一方法。50 此后，《湖南省宪法》于11月通过公民总投票的程序，1922年1月1日起公布施行。浙江、湖南、广东三省也曾组织省宪起草委员会，成立了省宪草案；云南、广西、贵州、陕西、江苏、江西、湖北、福建等省，或由当局宣言制宪自治，或由人民积极运动制宪；北方的顺直省议会也曾电请各省议会选派代表赴沪共同制定省自治法纲要。但是所有的运动皆未发生实效，只有湖南的省宪勉强实行了两三年。根据李剑农的总结，所谓联省运动（也称联治运动）含有两方面的意义：第一，是允许各省自治，由各省自己制定一种省宪；依照省宪自组省政府，统治本省。第二，是由各省选派代表，组织联省会议，制定一种联省宪法，以完成国家的统一——就是确定中国全部的组织为联邦制的组织。进步党一派的人，因为武力失去了中心，中央集权无望，已完全认识此两方面的意义，极力赞助此种运动；旧国民党的一大部分，如章太炎、吴稚晖、陈炯明等，也极力赞助；西南、皖系、奉系的一些军阀，想假自治之名，以抵抗控制着北京政府的直系军阀，所以也表示赞助。51 此外，胡适、丁燮林、王世杰、李四光等著名学者也纷纷撰文、发表商榷书，鼓吹和支持联省运动。

    与旧国民党的一些人不同，孙中山坚决反对联省运动，此时，他在地方制度的设计上侧重的是县自治。他说：“地方自治者，国之础石也。础不坚，则国不固。观五年来之现象，可以知之。今后当注全力于地方自治”。52 “言地方分权而以省为单位者，仍不啻集权于一省也。故不为此项问题之研究则已，苟欲以精密之研究，则当以县为单位。……代议政体旗帜之下，吾民所享者只一种代议权耳，若底于直接民权，则有创制权，废制权，退官权。但此种民权，不宜以广漠之省境施行之，故当以县为单位，地方财政完全由地方处理之，而分任中央之政费。”53 他在1920年3月1日的《地方自治实行法》中确定：“地方自治之范围，当以一县为充分之区域。”54 在1924年4月12日的《国民政府建国大纲》中，孙中山进一步指出：“每县地方自治政府成立之后，得选国民代表一员，以组织代表会，参预中央政事。”“县为自治之单位，省立于中央与县之间，以收联络之效。”55

    均权制度与联邦共和国

    在孙中山逝世前的几年中，他对省制的观点远不如对县制那么清晰明确。他既说过“今欲解决中央与地方永久之纠纷，惟有使各省人民完成自治，自定省宪法，自选省长”；56 也说过“省隶属中央，县由县民组织”，57 “行分县自治，则现在省制之存废问题，为何如耶？……以吾之意，此时省制即存，当一方受中央政府之委任，以处理省内国家行政事务；一方则为各县自治之监督者，乃为得之。”58 在反复强调县为地方自治单位的同时，始终没有明确肯定省为地方自治团体。他在《国民政府建国大纲》中的提法是：“中央与省之权限采均权制度。凡事务有全国一致之性质者，划归中央，有因地制宜之性质者，划归地方；不偏于中央集权或地方分权。”

    国民政府统一全国后，即把孙中山的建国大纲奉为圭臬，但是在省制问题上，党内人士对孙中山的遗训各有不同的理解。例如郑彦棻说：“国父所主张的省应该是地方自治团体。……它的事务，除了处理中央的委任行政，和有若干特殊的由省执行的自治事务外，主要的便是监督指导和统筹全省各县自治的推行。”59 张九如则说：“民国以来政局之不宁，及县自治之不能发展，显由于省权过重。依国父遗教与建国大纲言，省为虚位，县则为自治单位。依五权宪法之中央地方政制言，政权应扩大于县区，治权应充实中央，既不同于上锐下扩之塔形，亦不类于上广下狭之锥状，而实为上下咸丰硕，中部独轻便之蜂形体制。”60 1934年3月1日发表的《中华民国宪法草案初稿》规定：省为中央直接管辖之行政区域；省设省长，由省参议会就行政院所提出之候选人五人中选出一人，由国民政府任免之。1935年5月5日国民政府宣布的《中华民国宪法草案》（五五宪草）则把省制修改为：省设省政府，执行中央法令及监督地方自治；省政府设省长一人，由中央政府任免之。一方面回避对省的性质作出规定，一方面又取消了省参议会的省长决定权。由黄炎培、张君劢、周览、董必武、史良、钱端升等25人组成的国民参政会宪政期成会于1940年3月30日提出五五宪草修正草案及说明书，内称：“中央与省之关系如何，为民国以来政治上之宿题。有主缩小省区者，有主维持省区，且予以宪法上之地位者。同人之意，省之行政，以属于中央性质者为多，故赞成但规定曰：省设省政府，执行中央法令，监督地方自治。至省区域之应存应废，取决他日行政当局与国民多数，目前既有省之存在，自不能不予规定。”61

    中共在1940年代中期是主张省自治乃至联邦制的。中共“七大”通过的党章总纲中明确提出，目前阶段的任务是为建立“新民主主义联邦共和国”而奋斗。1946年1月16日，中共代表团向政治协商会议提出的《和平建国纲领草案》在地方自治一章主张：“实行自下而上的普选，成立自省而下各级地方民选政府”，“省得自定省宪”。62 中共代表吴玉章在政治协商会议宪草审议委员会发言时说：“过去对省的地位和制度争论颇多，中国政治能否搞好，这